Dada esta breve introdução, nas seções seguintes serão explorados o contexto, a situação-problema e oportunidades diagnosticadas. Também são descritos os procedimentos de levantamento de dados, geração de conhecimento e debate de alternativas. Segue a análise da experiência e das contribuições da pesquisa, bem como considerações finais. Finaliza o estudo as referências utilizadas.

2. A realidade investigada

O estudo relata a experiência de produção de conhecimento e intervenções por grupos de estudo na SEMFA, com foco na Divisão de Fiscalização Tributária (DFT), que foi desenvolvida de junho a novembro de 2019. Responsáveis pela auditoria fiscal e fiscalização de tributos dos municípios, os Auditores Fiscais da Fazenda de Paranaguá compõem o corpo de funcionários com autoridade e competência para a realização das atividades de conferência do cumprimento tributário dos contribuintes (PARANAGUÁ, 2011). No total são 19 auditores, sendo um deles vice-prefeito e outro Superintendente da Fazenda - profissionais que atuam de maneira a auxiliar a arrecadação do município e fazer frente às demandas de satisfação da coletividade, motivo de existência da tributação (KAY, 1986; CARRAZZA, 2021).

Em breve e pontual contexto, o Município de Paranaguá faz parte do Estado do Paraná, e comporta um dos maiores portos públicos do país, conhecido nacional e internacionalmente pela exportação de graneis sólidos e pela importação de fertilizantes (não somente, haja vista ser porto multimodal) (AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS, 2022). Dada a intensa atividade que o Porto movimenta, ainda mais importante se fazem atividades comumente atribuídas aos municípios de fiscalização de tributos. O Imposto Sobre Serviços (ISS), já reconhecido pela Ministério da Economia como o maior imposto arrecadador de receita própria municipal (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2022), é ainda mais expressivo no Município e muito relacionado às atividades portuárias (IPM SISTEMAS, 2022).

Este contexto já foi alvo de pesquisa desenvolvida por Carneiro, Raupp e Secchi (2020), ao analisarem o processo de fiscalização tributária de ISS no setor portuário do Município de Paranaguá – PR e propor aperfeiçoamentos, cujos dados foram provenientes de pesquisa documental e entrevistas com os auditores fiscais do órgão. Dentre os achados, inúmeras lacunas foram encontradas relacionadas à falta de nivelamento de conhecimento entre os auditores, ambiente complexo e dinâmico impactando em difícil fiscalização, necessidade de capacitação e atualização, falta de norte em fiscalizações, falta de fontes de consulta acessíveis, falta de padrão em respostas de impugnações e processos, falta de conversa entre os entes, possibilidade de uso mais estratégico de sistemas informatizados, existência de referências internas de conhecimento, dentre outras. Foi percebido ainda interesse e disposição dos membros para se envolverem em atividades de melhoria do serviço prestado, a despeito dos resultados positivos apresentados pelo corpo técnico, sinalizando comprometimento com o múnus público e engajamento (CARNEIRO; RAUPP; SECCHI, 2020).

O trabalho empírico constatou ainda a existência de trabalho de campo orientado por chefia realizado em 2012/2013 que visava aprendizado na prática e entendimento de operações em trabalho de intenção informativa, educativa e preventiva (CARNEIRO; RAUPP; SECCHI, 2020L). Em sendo uma das principais atividades dos auditores fiscais do Município a fiscalização e auditoria do ISS, o passar de dez anos da edição da Lei Complementar (LC) 110/2009, que rege o ISS no município (PARANAGUÁ, 2009) somado à ocupação do cargo de chefia imediata do setor pelo mesmo profissional atuante em 2012/2013 geraram o contexto base à experiência a seguir relatada.

3. O diagnóstico realizado

A metodologia sugerida pelo Superintendente da Fazenda para a abordagem de situações-problema e oportunidades foi concebida no contexto acima declarado e com conversas entre os membros do corpo técnico. O propósito da iniciativa ficou assim evidente: geração de conhecimento, tratativa de ações levantadas cujas lacunas ainda não haviam sido sanadas, busca de dados confiáveis e de debates para geração de alternativas, busca de solução de problemas identificados até então e levantados ao longo do processo, construção coletiva de soluções e apresentação e disseminação do conhecimento.

Após reunião departamental em 11 de junho de 2019, foi sugerida a seguinte forma de trabalho e estudo, refinada ao longo do processo, à medida em que fossem surgindo questionamentos e novas ideias: divisão dos Auditores Fiscais em cinco grupos de trabalho, nos quais cada auditor faria parte de pelo menos um, à exceção do chefe do setor, de um auditor licenciado e do auditor que ocupava o cargo de vice-prefeito no momento. Foram previamente determinados os componentes de cada grupo, por trabalhos realizados anteriormente e linhas de maior interesse e afinidade, sugeridos pelo chefe mas passíveis de alteração (o que de fato ocorreu após configuração inicial).

A escolha do conteúdo dos grupos foi feita pela chefia, por percepções próprias de necessidades e percepções advindas do contexto, de discussões anteriores e das conversas relatadas. Cada grupo foi responsável por um tópico que, embora inicialmente pré-concebido em seu escopo, poderia ser ampliado ao longo dos trabalhos, como de fato aconteceu. O início dos trabalhos se deu na semana seguinte, com reuniões grupais semanais de duração prevista de uma hora, o que normalmente se estendeu a duas horas aproximadamente.

Cada reunião foi mediada pelo Superintendente da Fazenda, que questionava o andamento dos trabalhos e os resultados das ações nas reuniões presenciais que ocorriam em um dia específico da semana. O grupo 1, por exemplo, foi responsável pelo tema “Legislação Tributária”, e se encontrava todas às sextas-feiras, das 14h-15h, com muitas reuniões que ultrapassavam as 16h. Demais informações podem ser verificadas na Figura 1 abaixo.

Quando algum integrante estava de férias ou não podia comparecer, por vezes era temporariamente substituído por outro (principalmente no início dos trabalhos, ou quando o afastamento era de um prazo maior) ou informado dos acontecimentos no seu retorno. A partir de cada reunião era gerado um relatório de numeração sequencial com o nome do grupo, os membros presentes, data da reunião, ações preliminares e definições para a próxima reunião. Todos os presentes assinavam e ficavam com uma cópia, também disponível em pasta em rede, para que lembrassem o que foi definido e pudessem consultar a qualquer momento tanto a situação dos seus trabalhos quanto a de outros grupos.

O desenvolvimento das atividades se deu com debates, pesquisa, cocriação de soluções e compartilhamento de conhecimentos. Além das demandas que deram início aos grupos, outras foram surgindo ao longo dos trabalhos (como, por exemplo, a criação de um cadastro para empresas estabelecidas fora do Município, um projeto de carteira de identificação funcional e crachá, um estudo sobre oferta de benefícios a pessoas físicas que solicitarem nota fiscal e um estudo sobre viabilidade de novos prazos para certidões de débito), frutos de pesquisas, de demandas dos membros do grupo ou de outros grupos ou ideias da chefia. Os grupos foram inserindo materiais e achados em pastas específicas em rede, acessíveis a todos, e pesquisavam entre si quando alguma demanda envolvia mais de algum grupo, ou quando encontravam alguma lacuna, situação-problema ou oportunidade que competia à alçada de outro grupo. As demandas e reuniões por grupos são apresentadas por meio da Figura 1. Todos os grupos tiveram, além das reuniões, conversas por telefone e e-mail entre os colegas e demandas a serem cumpridas entre uma reunião e outra, e atendimento a demandas advindas dos outros grupos.

Figura 1 - Demandas iniciais e reuniões por grupos

Fonte: Elaborado pelos autores (2022), com base nos documentos consultados.

Dadas as demandas iniciais e a consecução das reuniões relatadas, com andamento dos trabalhos, deu-se em novembro de 2019 uma reunião em que todos os grupos apresentaram suas ações e resultados, que podem ser verificados na Figura abaixo.

Figura 2 – Resultados apresentados e ferramentas de apoio

Fonte: Elaborado pelos autores (2022), com base nos documentos consultados.

Pelo exposto na Figura 2, pode-se ver resultados substanciais de todos os grupos, relacionando-se com as demandas de sua responsabilidade. Além do exposto, todos os grupos relataram responder a questionamentos de outros grupos, trabalhando assim de forma isolada e muitas vezes conjunta. Assim, resultados puderam ser verificados advindos de trabalhos intergrupos, como a atuação conjunta entre os grupos 1 e 3 na elaboração do Cadastro de Empresas Não Estabelecidas no Município (CENEP) - que resultou na LC 244 de 2019 e no Decreto 1925 de 2020 –, bem como desenvolvimento interno de módulo específico para efetivação da proposta (PARANAGUÁ, 2019b, 2020). Interação entre os mesmos grupos resultou no aperfeiçoamento via Curso de Exportação e Importação, contratado e realizado em 27 de setembro de 2019 para todos os Auditores Fiscais, com duração de oito horas.

Impactos práticos para além dos citados puderam ser verificados na elaboração do crachá-modelo padrão ainda no ano de 2019, que passou a ser utilizado pelos funcionários da DFT, bem como o uso corriqueiro da planilha padrão para auditoria do ISS da construção civil, ambos propostos pelo grupo 4. A LC 233/2019 (PARANAGUÁ, 2019a) também foi resultado das ações desta iniciativa, com base nos trabalhos realizados pelo do grupo 1.

O trabalho extrapolou as horas das reuniões presenciais, por demandas de pesquisas e estudos realizados em casa. Novas ações surgiram dos resultados apresentados, as quais foram direcionados encaminhamentos. Assim encerraram-se os trabalhos, cuja duração foi de 6 meses.

4. Discussões

“A finalidade da gestão pública é a prestação de serviços aos cidadãos, responder às demandas da sociedade por bens e serviços públicos de qualidade, promover a pessoa humana e o seu desenvolvimento em liberdade” (SANTOS, 2010, p. 12). Neste contexto, implementar políticas para coordenação dos meios à disposição do Estado visando à finalidade pública depende de um conjunto de fatores, que englobam clareza e comunicação de objetivos, condições técnicas e políticas, forma de execução e outros (SANTOS, 2010).

Na experiência relatada, crê-se que os elementos mencionados foram encontrados. O momento político, o envolvimento técnico, a existência de pesquisa anterior que gerou um movimento de olhar para situações passíveis de melhoria e a construção conjunta dos objetivos e soluções parecem de acordo com o que se espera da gestão pública eficiente. Mesmo se tratando de um setor pequeno, a iniciativa foi capaz de gerar resultados desejados com embasamento em pesquisa e adequados ao contexto organizacional. Como mencionado na literatura (MARIA; LUCHIEZI, 2010; FRANÇA, 2012; CARNEIRO; RAUPP; SECCHI, 2020), muitas das informações estratégicas relacionadas à fiscalização tributária são difíceis de serem encontradas, dadas as características únicas da tributação brasileira, cabendo ao próprio ente a sua criação, unindo esforços e utilizando-se do conhecimento intrínseco a cada membro.

Na experiência de Paranaguá, vê-se que muito se desenvolveu dentro do conceito de pesquisa, criação de conhecimento conjunto e aproveitamento do conhecimento existente dentre os membros do grupo, visando reduzir a lacuna da dificuldade de obtenção de informações detalhadas acerca da fiscalização e auditoria em cenários complexos, anteriormente levantadas por Carneiro, Raupp e Secchi (2020), agora com escopo ampliado.

A criação de técnicas de abordagem pautadas em um conhecimento maior das atividades fiscalizadas, em ambiente dinâmico e complexo, assim como a padronização de determinadas técnicas e procedimentos, também já havia sinalizado necessidade (CARNEIRO; RAUPP; SECCHI, 2020), embora não tivesse sido de fato disponibilizado espaço e tempo para dedicação a essas atividades. A criação deste espaço foi movimento facilitador para os resultados, haja vista a dificuldade de aprofundamento em pesquisa no dia a dia.

O aparelhamento tecnológico e qualificação de pessoal já havia sido tratado por Batista Jr. (2000) ao abordar posturas de combate à sonegação, assim como por Bird e Zolt (2008), ao estudarem inovação tecnológica e sua aplicação na tributação – demandas ainda e cada vez mais atuais no Brasil e no mundo. Zilveti e Coelho (2009), por sua vez, já sugeriram que os municípios exigissem em obrigação acessória o cadastro de prestadores de outras localidades que prestem serviços no município – o que na prática se deu com a adoção do CENEP pelo município de Paranaguá e aderido por pelo menos outros 70 municípios brasileiros conforme pesquisa realizada em 2018 (SANTOS, 2018).

A criação de ferramentas práticas e concretas para fortalecer a tributação foi um dos tópicos abordados pelo Internation Monetary Fund (IMF) e pela Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD) em relatório para os Ministérios de Finanças do G20 em 2017, o que se alinhou à proposta de novas legislações e sua adequação ao contexto e momento – produtos da experiência relatada. A visita à Curitiba e o contato com auditores de outras Prefeituras fez parte, também, da iniciativa de aproximação com outros entes – o que já foi reconhecido em disposição constitucional (BRASIL, 1988) - permitindo trocas e ganhos para todos os envolvidos. A parca comunicação entre entes já havia sido abordada como uma das fragilidades da Administração Pública nacional (AFONSO et al., 1998; CAMPANHA, 2010; MARTINS, 2016).

Há mais de vinte anos, já era possível encontrar na literatura críticas à falta de manutenção periódica de uma base de consultas jurisprudenciais por entes públicos (AFONSO et al., 1998) , o que se viu acontecer com o procedimento de compilação dos despachos do setor jurídico em pasta em rede e com o protocolo de continuidade dessa ação a medida em que novos pareceres vão surgindo. Já a falta de capacitação em áreas-chaves (ALVES; COSTA, 2008; CAMPANHA, 2010; NASCIMENTO, 2010), bem como a necessidade de aperfeiçoamento e realização de investimentos em auditoria e fiscalização (MARTINS, 2016), questões antigas e atuais, foram questões enfrentadas na iniciativa.

Em pesquisa que concluiu pela relação entre capacitação de servidores públicos, inovação e compromisso com a ética pública e melhoria de desempenho, Bertolin, Zwick e Brito (2013) consideram essas iniciativas incipientes, e lamentam a falta de aproveitamento do potencial criativo dos servidores, “um tipo de desperdício não contabilizado”. Neste sentido, faz-se menção ao curso realizado e a atualização de conteúdos advinda das pesquisas realizadas em quase meio ano de projeto.

O aproveitamento de conhecimentos internos já foi alvo de estudo sobre armazenagem, distribuição e uso de conhecimentos nas organizações (GONZALEZ; MARTINS, 2017) e em pesquisa especificamente relacionada à fiscalização e auditoria tributária de Soares Neto e Silva (2012), e se vê que foi um dos objetivos da experiência relatada, com trocas inter e intragrupos.

Da mesma forma, padrões de trabalho, fluxos e organização administrativa para atender a demandas pouco variáveis e serviços que devem ser entregues com identidade organizacional, inclusive na área pública, já foram alvo de estudo de Martins (2016), e apareceram na experiência como resultados dos grupos de estudo, visando alinhamento, identidade, diminuição do retrabalho e filtro para as operações realizadas.

A eficiência e atualização de órgãos públicos é vista na teoria como dever do Estado com o cidadão, obrigação de estar sempre atuando da melhor maneira possível e com o melhor aproveitamento dos recursos, ampliando as possibilidades de promoção do bem comum (BITTENCOURT NETO, 2017). Sendo a Administração Tributária órgão e atividade responsável por efetivamente prover o Estado dos recursos dos quais necessita ao seu financiamento (KAY, 1986; CARRAZZA, 2021), vê-se na iniciativa a intenção manifesta de melhoria de performance em prol da sociedade.

Quanto ao método em si e suas etapas, abordagem semelhante se encontra em Secchi (2016) ao abordar o ciclo da política pública, com a formação de agenda (o que será abordado, como, quem, qual a liberdade de criação dentro do grupo), reuniões e execução (pesquisa de campo, relatórios de pesquisa, limitação de acesso e tempo), debates e implementação. O caráter inovador se mostra em diferentes frentes: os movimentos foram gerados de dentro para fora, com as proposições de alterações de lei, por exemplo, surgindo do setor técnico para consubstanciarem-se em projetos de lei enviados pelo prefeito municipal. O comprometimento e envolvimento com o projeto, inclusive pelos resultados apresentados, são afirmação de preocupação com a função exercida e responsabilidade perante o munus público, e o clima favorável à iniciativa e à inovação já foi considerado peça chave para aumentar o potencial impacto entre a mudança orientada e o resultado dos grupos (GIL et al., 2005).

Importa destacar que a experiência relatada tomou forma em uma organização pública, a qual, de forma geral, é comumente associada a estruturas menos flexíveis e menos abertas a mudança, bem como a ambientes de regras mais rígidas e formais, quando abordada de forma convencional (OLSEN, 2005). Ainda assim, é possível encontrar espaços para comunicação, aprendizagem, participação, debate, cocriação de soluções e inovação, naquilo que Olsen chamou de “redescoberta da burocracia” (OLSEN, 2005). A curiosidade humana aliada à solução de problemas e uso de potencialidades associados à ciência e à tecnologia fazem parte de iniciativas inovadoras (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2020), e o espaço do serviço público é também potencial incubadora desses movimentos.

Em Gregor e Hevner (2013), vê-se que as contribuições de conhecimento podem ser entendidas em três frentes, quais sejam elas: o foco na invenção (novas soluções para novos problemas), o foco na melhoria (novas soluções para problemas conhecidos) e o foco na extrapolação (estender soluções conhecidas para novos problemas). No caso em análise, percebe-se a combinação de focos nos domínios de invenção (tanto na metodologia de elaboração dos grupos e desenvolvimento dos trabalhos quanto na tratativa de problemas que foram surgindo ao longo do processo) e de melhoria (permitindo que novas soluções fossem surgindo para problemas já identificados).

Vista sob o prisma da esfera pública, a inovação pode se dar tanto com a invenção/descoberta de algo novo, assim como a adoção de processos e tecnologias pela primeira vez no cenário; ainda, por contar com uma relação política-administrativa, ao envolver novas práticas e processos, tem potencial gerador tanto de valor econômico e de performance quanto social e cultural (AGRANOFF, 2014). A participação e envolvimento dos atores em todo o processo relatado, fortalecendo o tecido social em objetivo conjunto, e a aprendizagem conjunta e compartilhada da prática já foram identificadas na teoria por sua importância e caráter estratégico (LASTRES, 2000), e se mostraram aqui presentes.

Com base no estudo de Lastres (2000), em associação teórica-prática, o relato permite verificar como pontos fortes da iniciativa a velocidade, confiabilidade e baixo custo de transmissão dos conhecimentos, a ênfase à informação, à atualização e à participação dos membros do corpo técnico e a valorização da criação conjunta de melhorias e aperfeiçoamento. Ainda, sob o prisma das relações entre inovação, trabalho em equipe e comportamento criativo para resolver problemas complexos, aprendizagem e mudança (TIDD; BESSANT; PAVIT, 2008), identificam-se esses elementos na experiência relatada.

Pelo exposto, infere-se a partir das características da experiência relatada que se trata de uma iniciativa inovadora de cunho estratégico, voltada para a eficiência e aprimoramento de setor público e motor potencial de transformação com uso de recursos internos e baixo custo.

5. Considerações finais e contribuições

É evidente a dificuldade de se encontrar material relacionado à fiscalização e auditoria tributária de situações complexas (MARIA; LUCHIEZI, 2010; FRANÇA, 2012; CARNEIRO; RAUPP; SECCHI, 2020). A escassa literatura, nesse sentido, faz com que essas informações não estejam facilmente disponíveis, cabendo aos interessados compila-las, criá-las e cocriá-las através de suas experiências e contato com outras pessoas e órgãos e compartilhá-las.

O aparato teórico trazido na análise demonstra o quão comum é que se fale sobre as limitações da administração pública e de suas atividades. Menos comum, ainda hoje, é falar sobre as iniciativas de romper essas limitações ou reduzir o seu impacto. A publicidade da experiência, assim, vem ao encontro de atenuar essa lacuna e de prover, de forma pública, material de base para ampliar as pesquisas nesse sentido. As contribuições acadêmicas, desta forma, são observadas a partir de experiências práticas traduzidas em análises com suporte teórico, revelando fenômenos do dia-a-dia das organizações em seus microcosmos que muitas vezes passam despercebidos pela teoria geral da Administração.

As contribuições aos gerentes e profissionais são aspecto crucial do relato apresentado. Mais do que a valorização e o reconhecimento de uma experiência inovativa, vislumbram-se oportunidades de se colocar em prática iniciativas semelhantes, tanto no âmbito social quanto no organizacional. Como afirma Sousa Santos, “cada método é uma linguagem e a realidade responde na língua em que é perguntada” (SOUSA SANTOS, 1988, p. 66). A experiência, assim, pode ser entendida como norteadora em situações que, adaptadas aos seus contextos, buscam explorar novas oportunidades e/ou enfrentar situações-problema. É conhecimento local, e ao mesmo tempo, total – generalizável pela exemplaridade e qualidade (SOUSA SANTOS, 1988).

Gregor e Hevner (2013), ao proporem sua metodologia de contribuição de conhecimento, permitem a classificação da iniciativa como contributiva ao combinar focos em invenção e melhoria. Vê-se, com base nessa teoria, tanto contribuições de conhecimento relacionadas à experiência em si quanto ao próprio estudo realizado acerca da experiência. Ainda, vê-se o quanto as tão comentadas relações entre a teoria e a prática (MARDSEN; TOWNLEY, 2001) se fundem no cotidiano das organizações ainda hoje, com suas interrelações e auxílios mútuos, nos quais a prática usa a teoria, que se usa da prática.

Enfatiza-se a importância de pesquisas que busquem aproximar a ciência do dia-a-dia com a teoria das salas de aula. A análise da “vida como ela é” é solo fértil para o desenvolvimento da ciência e, quando associada à teoria, tanto em seu impulso inicial quanto em seus aperfeiçoamentos, é motor bidirecional: traz impacto e resultado à realidade que pretende transformar e evolui o avanço científico como um todo.

Por fim, aos moldes da pesquisa acadêmica, que busca cada vez mais “a pesquisa que faz diferença” (FORD et al., 2003, p. 86) – aquela que faz sentido, impacta e transforma a realidade (ALPERSTEDT; ANDION, 2017) –, percebe-se na experiência relatada a intenção de também buscar nas pesquisas realizadas “aquela que faz sentido”, mobilizando recursos para “o que importa”. Quando prática, a pesquisa direcionada busca resolver as questões particulares da realidade; busca impacto, resultado, respostas e com isso, alimenta a teoria. É daí que vem a sua legitimidade: sobre a experiência, simbolizada na motivação e participação dos membros, no processo e resultados alcançados, com possibilidades reais de transformação das situações desejadas; e na pesquisa sobre a experiência, explicitando a iniciativa, analisando-a em sua característica inovadora e tornando-a pública a fim de auxiliar a solução de novas e antigas questões e expandir essas reflexões.

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PARANAGUÁ. Decreto 1925 de 2020. Regulamenta no âmbito do Poder Executivo Municipal o art. 10, §2o da Lei Complementar n. 244 de 2019 e dá outras providências. Leis Municipais. Paranaguá, 2020. Disponível em: <https://leismunicipais.com.br/prefeitura/pr/paranagua>. Acesso em: 13 out. 2022.

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