TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS MAIS POPULOSOS DO ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO SOBRE CONTRATAÇÕES EMERGENCIAIS NO COMBATE À COVID-19
TRANSPARENCY OF THE MOST POPULOUS MUNICIPALITIES IN THE STATE OF
ESPÍRITO SANTO ABOUT EMERGENCY CONTRACTING IN THE FIGHT AGAINST
COVID-19
RODRIGO SANTOS DA MATA
Universidade Federal do Espírito Santo (UFES)
E-mail: rodrigosdamata@gmail.com
JOSÉ MÁRCIO BARCELOS MUNIZ
Junta Comercial do Estado do Espírito Santo (JUCEES)
E-mail: esmarsol@hotmail.com
RESUMO
Esta pesquisa orientou-se pela seguinte questão: como se apresenta a transparência em relação as contratações
emergenciais no combate à Covid-19 nos municípios mais populosos do Espírito Santo? Assim, o principal objetivo
deste estudo foi identificar, com base na metodologia do Ranking de Transparência no Combate à Covid-19, elaborado
pela Transparência Internacional Brasil (TIBR), o nível de transparência dos cinco municípios mais populosos do
Estado do Espírito Santo no enfrentamento da pandemia do novo Coronavírus. Constatou-se que a Dimensão
Informações Disponíveis, que reúne os elementos de transparência exigidos pela Lei nº 13.979/2020, foi o parâmetro de
avaliação em que os municípios obtiveram melhor desempenho. A Dimensão Formato das Informações, que diz
respeito à disponibilização de dados abertos, foi outro parâmetro em que os municípios selecionados para este estudo se
destacaram, haja vista, os dados abertos serem também uma exigência legal, amparados pela Lei de Acesso à
Informação (LAI). A falta de regulamentação quanto às contratações emergenciais em âmbito local e a subutilização
das redes sociais oficiais de governo para a divulgação do Portal/Contratações Emergenciais foram pontos de
ineficiência identificados. No geral, a pesquisa demonstrou que os municípios analisados neste estudo apresentaram um
índice de transparência no combate à Covid-19 entre bom e ótimo, correspondendo a expectativa inicial de que estas
cidades teriam condições suficientes para atender aos requisitos exigidos nos critérios de avaliação. No entanto, ficou
evidente a necessidade de melhorias no processo de promoção da transparência das informações.
Palavras-chave: Accountability; Contratações Emergenciais; Transparência.
ABSTRACT
This research was guided by the following question: how does transparency appear in relation to emergency hiring in
the fight against Covid-19 in the most populous municipalities of Espírito Santo State? Thus, the main objective of this
study was to identify, based on the methodology of the Ranking of Transparency in Combating Covid-19, prepared by
Transparency International Brazil (TIBR), the level of transparency of the five most populous municipalities of Espírito
Santo State in the fight against of the new Coronavirus pandemic. It was found that the Available Information
Dimension, which brings together the elements of transparency required by Law No. 13.979/2020, was the evaluation
parameter in which the municipalities obtained better performance. The Information Format Dimension that concerns
the availability of public data, was another parameter in which the municipalities selected for this study stood out, given
that open data is also a legal requirement, supported by the Law on Access to Information (LAI). The lack of regulation
regarding emergency contracts at the local level and the underuse of official government social networks for the
dissemination of the Portal/Emergency Contracts were identified points of inefficiency. Overall, the survey showed that
the municipalities analyzed in this study showed a transparency index in the fight against Covid-19 between good and
excellent, corresponding to the initial expectation that these cities would have sufficient conditions to meet the
requirements demanded in the evaluation criteria. However, the need for improvements in the process of promoting
transparency of information was evident.
Keywords: Accountability; Emergency contracts; Transparency.
Revista de Estudos em Organizações e Controladoria - REOC, ISSN 2763-9673, UNICENTRO, Irati-PR, v. 1, n. 2, p. 43-60, jul./dez., 2021.
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Rodrigo Santos da Mata e José Márcio Barcelos Muniz
TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS MAIS POPULOSOS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO SOBRE CONTRATAÇÕES EMERGENCIAIS NO
COMBATE À COVID-19
1 INTRODUÇÃO
O ano de 2020 foi marcado por uma crise sanitária sem precedentes. Os países de todo o
globo passaram a vivenciar uma situação absolutamente excepcional que exigiu a adoção de
medidas emergenciais para o enfrentamento e contenção da pandemia causada pela Covid-19.
Diante deste cenário que impõe, especialmente na área de saúde, demandas que exigem respostas de
maneira mais célere por parte dos governos, a flexibilização das regras para a realização de
contratações públicas é entendida, assim, como uma medida necessária (TRANSPARÊNCIA
INTERNACIONAL BRASIL, 2020).
Por conseguinte, o Governo Federal Brasileiro regulamentou contratações de bens e serviços
para o combate da Covid-19, por meio da Lei Federal 13.979/2020, a qual estabelece regras
excepcionais para as contratações emergenciais, mediante dispensa de licitação, bem como pregões
abreviados (BRASIL, 2020). Os estados e os municípios seguiram esta linha, promovendo a
regulamentação em relação aos processos de contratação simplificados para o período pandêmico.
Além da regulamentação dos trâmites de contratação, a Lei Federal 13.979/2020
estabeleceu obrigação específica de transparência para as informações relativas às contratações
realizadas neste cenário de excepcionalidade (BRASIL, 2020). Assim, com o propósito de dar
maior visibilidade e transparência a essas contratações, a Transparência Internacional Brasil (TIBR)
orienta que a designação e utilização dos recursos destinados à emergência devem ser informados
de maneira completa, oportuna, verdadeira, verificável e em linguagem de fácil compreensão pelo
cidadão.
Diante do exposto, esta pesquisa busca responder a seguinte questão: como se apresenta a
transparência em relação as contratações emergenciais no combate à Covid-19 nos municípios
mais populosos do Espírito Santo?
O principal objetivo deste estudo foi identificar, com base na metodologia do Ranking de
Transparência no Combate à Covid-19, elaborado pela TIBR, o nível de transparência dos cinco
municípios mais populosos do Estado do Espírito Santo no enfrentamento da pandemia do novo
Coronavírus.
O presente estudo se justifica em Santos e Mota (2020), os quais informam que pouco se
sabe sobre o fenômeno da transparência governamental em cenários excepcionais, como o gerado
pela pandemia da Covid-19. Segundo os mesmos autores, na conjuntura brasileira, inserida nesta
crise, isso é particularmente importante diante de um contexto também marcado por aproximação
com tendências autoritárias de gestão, fragilidade democrática e propagação de fake news.
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COMBATE À COVID-19
O trabalho está organizado em cinco seções, a começar por esta introdução. A segunda
aborda os fundamentos e a base teórica. Na terceira são descritos os métodos de desenvolvimento
da investigação. Os resultados da pesquisa e sua consolidação materializada por meio da elaboração
de um ranking de transparência dos municípios analisados no enfrentamento da pandemia da
Covid-19 são o objeto da quarta seção. A quinta é dedicada a apresentação das conclusões,
limitações do estudo e sugestões de futuras pesquisas.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A Fundamentação Teórica aborda a transparência e a accountability no setor público, são
apresentados os critérios considerados na metodologia do Ranking de Transparência no Combate à
Covid-19, proposto pela Transparência Internacional Brasil, também, estudos recentes que
abordaram a temática pesquisada.
2.1 Transparência e accountability em tempos de covid-19
No ano de 2020, o contexto emergencial ocasionado com a crise da pandemia da Covid-19
levou os Estados a enfrentarem consequências econômicas e sociais, dado a uma demanda muito
maior por bens e serviços para atender às necessidades fora do comum geradas por tal situação.
Sendo assim, o cenário emergencial que se instaurou no Brasil e no mundo impôs aos governos
ações mais transparentes no enfrentamento da pandemia.
Nesse aspecto, a transparência dos governos para com seus cidadãos é vista como um fator
necessário a accountability democrática e, consequentemente, à consolidação da democracia
(ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA, 2014). Para Raupp e Pinho (2020), a transparência, materializada
por meio da disponibilização de informações e sua justificação, faz parte da accountability.
Segundo Pinho e Sacramento (2009), que exploraram o significado da palavra
accountability, de tal forma a apreender com maior precisão o que o termo significa em inglês e
como tem sido traduzido para o português, constataram que o significado do conceito envolve
responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas,
justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo.
No Brasil, a transparência pública constitui-se direito do cidadão e dever da Administração
Pública (FILHO; COLARES; ANDRADE, 2015). À vista disso, um texto legal importante no
contexto da transparência é a Lei de Acesso à Informação (LAI), que regulamentou o artigo 5º,
inciso XXXIII, da Constituição Federal e explicitou o papel da transparência na gestão pública
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(BRASIL, 2011). Em seu artigoestabelece que os procedimentos previstos nesta Lei se destinam
a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade
com os princípios básicos da administração pública (JAHNS; RAUPP, 2016).
Para Harrison e Sayogo (2014), as demandas por transparência se tornaram mais urgentes na
atualidade, em parte porque as novas tecnologias de informação e comunicação (TICs), utilizadas
tanto no apoio ao governo eletrônico como em iniciativas governamentais abertas, têm viabilizado
cada vez mais a disseminação de informações. Jahns e Raupp (2016) complementam que a
evolução das TICs tem contribuído para facilitar e desenvolver serviços prestados à sociedade pelos
Entes da Federação de forma mais ágil e eficiente, podendo também, contribuir para participação e
acesso do cidadão às informações públicas, à transparência da gestão pública e a construção de
condições para a accountability.
De acordo com Jahns e Raupp (2016), os esforços da gestão pública na busca por
transparência encontram no governo eletrônico e, mais especificamente nos portais eletrônicos, um
de seus aliados. Apresentar as informações aos cidadãos e aos demais interessados, em tempo real,
por meio de sítio eletrônico oficial, foi a forma que o legislador idealizou este processo (JAHNS;
RAUPP, 2016).
No entanto, conforme explicitado por Santos e Mota (2020), pouco se sabe quanto ao
fenômeno da transparência governamental em cenários excepcionais, como o gerado pela pandemia
da Covid-19. Os mesmos autores indicam que ainda são poucos os dados disponíveis que permitam
análises e comparações mais robustas sobre o desempenho dos governos no quesito transparência
na pandemia.
Contudo, algumas iniciativas permitem verificar a situação dos governos estaduais. Isso é
viável por meio do trabalho de organizações da sociedade civil. Um deles é o realizado pela Open
Knowledge Brasil, que construiu o Índice de Transparência da Covid-19 para medir a qualidade dos
dados relacionados à pandemia, divulgados nos portais oficiais dos governos estaduais e do governo
federal (SANTOS; MOTA, 2020).
Outro trabalho relevante na área vem sendo realizado pela Transparência Internacional
Brasil (TIBR), uma organização conhecida pela luta contra a corrupção no Brasil e no mundo. A
TIBR, no ano de 2020, diante do contexto da pandemia da Covid-19, desenvolveu uma metodologia
para avaliar a transparência dos governos (estaduais, distrital e municipais) quanto às contratações
emergenciais. Inicialmente, a TIBR avaliou como os portais de 26 governos estaduais, do Distrito
Federal e das 26 capitais divulgam informações sobre contratações emergenciais de forma fácil e
ágil. O resultado é uma pontuação de 0 a 100, em que, os mais transparentes são aqueles que mais
se aproximam da nota máxima (TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL BRASIL, 2020).
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Os quadros apresentados na sequência enumeram os critérios avaliados pela metodologia do
Ranking de Transparência no Combate à Covid-19:
Quadro 1 – Dimensão informações disponíveis
Categoria Item Pontuação
Informações Essenciais
(Peso 4)
Site oficial específico para as informações sobre
contratações emergenciais
1 (existe um portal específico)
0,5 (existe um destaque, aba ou botão em
portal já existente
0 (não há site específico)
Nome do/a contratado/a
1 (existe)
0 (não existe)
Número do CPF ou CNPJ
1 (existe)
0 (não existe)
Valor total e unitário
1 (valor unitário e total)
0,5 (apenas valor total)
0 (não existe)
Prazo contratual
1 (existe)
0 (não existe)
Processo de contratação ou aquisição (número e
íntegra do processo)
1 (nº e íntegra do processo)
0,5 (apenas nº do processo)
0 (não existe)
Informações Desejáveis
(Peso 2)
Data de celebração do contrato
1 (existe)
0 (não existe)
Órgão contratante
1 (existe)
0 (não existe)
Quantidade
1 (existe)
0 (não existe)
Descrição do bem ou serviço
1 (existe)
0 (não existe)
Local da execução
1 (existe)
0 (não existe)
Publicação do edital e demais fases públicas das
licitações realizadas na modalidade pregão no
mesmo portal das contratações emergenciais
1 (existe)
0 (não existe)
Forma / modalidade da contratação
1 (existe)
0 (não existe)
Fonte: Transparência Internacional Brasil (2020).
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As Informações Essenciais são parte da Dimensão Informações Disponíveis, recebem
peso 4 na composição da nota e são exigidas pela Lei 13.979/2020, art. 4º, § 2º. As informações
Desejáveis também são parte da Dimensão Informações Disponíveis e recebem peso 2 na
composição da nota.
Quadro 2 – Dimensão formato das informações (peso 4)
Categoria Item Pontuação
Dados Abertos
Formato aberto dos dados 1 (existe)
0 (não existe)
Possibilidade de download das informações 1 (disponível)
0 (não disponível)
Mecanismos de busca 1 (existe)
0 (não existe)
Possibilidade de download da íntegra do contrato
1 (disponível em formatos abertos)
0,5 (disponível apenas em PDF)
0 (não disponível)
Dicionário de dados 1 (existe)
0 (não existe)
Fonte: Transparência Internacional Brasil (2020).
Os Dados Abertos pertencem a Dimensão Formato das Informações e recebem peso 4 na
composição da nota. O manual da metodologia da TIBR define como possíveis formatos dos dados:
.csv, .json, .ods. Também define dicionário de dados, sendo este tratado como um documento que
explica os conceitos em cada linha ou coluna de uma planilha.
Quadro 3 – Dimensão legislação (peso 2)
Categoria Item Pontuação
Legislação
específica
Há legislação específica tratando de contratações
emergenciais?
1 (existe)
0 (não existe)
Divulgação de
legislação
A legislação aplicável às contratações emergenciais está
disponível no mesmo portal?
1 (sim)
0 (não)
Controle Há previsão legal de que as contratações sejam acompanhadas
pelos órgãos de controle competentes?
1 (previsto em legislação
ou atos oficiais)
0,5 (notícia)
0 (não)
Informações
aos gestores
São fornecidas informações práticas e orientações aos gestores
públicos responsáveis por contratações?
1 (sim)
0 (não)
Repositório de
legislação
Há um repositório com a legislação dedicada ao
enfrentamento da Covid-19?
1 (existe)
0 (não existe)
Fonte: Transparência Internacional Brasil (2020).
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Os componentes da Dimensão Legislação recebem peso 2 na composição da nota. Quanto
ao aspecto de previsão legal de acompanhamento dos órgãos de controle nas contratações, segundo
o manual da TIBR, essa verificação será realizada por meio de atos oficiais que prevejam esse
acompanhamento (legislação, convênios etc.) e da prática noticiada pelos órgãos competentes.
Quadro 4 – Dimensão controle social
Categoria Item Pontuação
Destaque para o portal / informações sobre
contratações emergenciais no:
Portal oficial do governo 1 (existe)
0 (não existe)
Portal de informações sobre a Covid-19 ou do órgão de
saúde responsável
1 (sim)
0 (não)
Portal de transparência ou do órgão de controle 1 (existe)
0 (não)
Redes sociais do governo (perfis oficiais dos governos
municipais/estaduais no Facebook e Twitter)
1 (existe entre as publicações
dos setes dias anteriores à
avaliação, no Facebook e
Twitter
0,5 (existe entre as publicações
dos sete dias anteriores à
avaliação, no Facebook ou
Twitter)
0 (não existe ou publicação
anterior ao período
considerado)
Ouvidoria
Link para Ouvidoria no portal onde estão as contratações
emergenciais
1 (existe)
0 (não existe)
Possibilidade de se realizar denúncia anônima 1 (sim)
0 (não)
Tag específico com assunto para ‘Covid-19’ (Ouvidoria) 1 (sim)
0 (não)
Transparência
Passiva
Link para o E-sic no portal onde estão as contratações
emergenciais
1 (existe)
0 (não existe)
Possibilidade de se realizar pedido de acesso à informação
de forma sigilosa
1 (sim)
0 (não)
Tag específico em assunto para ‘Covid-19’ (Transparência
Passiva)
1 (sim)
0 (não)
Órgão
Coletivo
Acompanhamento das contratações por conselho, comissão
ou outro órgão coletivo com participação de organizações da
sociedade civil
1 (existe)
0 (não existe)
Fonte: Transparência Internacional Brasil (2020).
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À Dimensão Controle Social não é atribuída peso na nota. Quanto ao acompanhamento das
contratações por conselho, comissão ou outro órgão, de acordo com a metodologia, essa verificação
será realizada por meio de atos oficiais que o prevejam (lei, decreto etc.) e da prática noticiada pelos
órgãos competentes.
Assim, a metodologia do Ranking de Transparência do Combate à Covid-19 estabelece a
fórmula apresentada na Equação 1 para a extração dos resultados e atribuição de uma nota ao ente
avaliado.
[
CS+2
(
Leg
)
+4
(
FI
)
+2
(
ID
)
+4
(
IE
)
]
79 100
Onde:
CS = Controle Social.
Leg = Legislação.
FI = Formato das Informações.
ID = Informações Disponíveis
IE = Informações Essenciais.
A partir da apuração do resultado, a metodologia estabelece a seguinte escala de avaliação,
classificando os intervalos de notas em: Péssimo (0 – 19 pontos), Ruim (20 – 39 pontos), Regular
(40 – 59 pontos), Bom (60 – 79 pontos) e Ótimo (80 – 100 pontos).
2.2 Estudos anteriores
Com o objetivo verificar o nível de transparência fiscal eletrônica nos sites dos maiores
municípios do Estado do Rio de Janeiro, a pesquisa de Cruz, Silva e Santos (2009) concluiu que
existe associação entre os indicadores sociais e econômicos e os níveis de transparência fiscais
eletrônicos observados nos sites dos maiores municípios daquele Estado, com exceção das variáveis
população e PIB per capita, que não apresentaram significância estatística.
Em um estudo comparativo internacional, Harrison e Sayogo (2014) identificaram que o
nível de democracia, renda per capita e educação estão relacionados à transparência, à participação
e à accountability. Os autores analisaram ainda, os efeitos da simples divulgação do orçamento, da
e-participação e da adesão à Parceria de Governo Aberto como fatores determinantes.
Jahns e Raupp (2016) analisaram como os portais eletrônicos do poder executivo dos
estados brasileiros têm sido utilizados para promoção da transparência. Os autores constaram que a
maioria dos estados foi classificada como capacidade média de transparência nos elementos
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analisados: publicidade, compreensibilidade e utilidade. Neste estudo, os autores concluíram que os
estados atendem aos requisitos mínimos de transparência nos parâmetros verificados, porém sem
evidente busca por inovações ou formas de melhor atender às necessidades da sociedade quanto à
transparência das informações públicas.
Isto posto, as evidências demonstradas nestes estudos são confirmadas por Santos e Mota
(2020) quando afirmam que, “[…] apesar das significativas contribuições que a academia tem dado
para o tema da transparência governamental, a grande maioria dessa produção científica, é
naturalmente direcionada para análises em cenários de normalidade”. Considerando que crises são
indeterminadas e inesperadas, os mesmos autores destacam que pouco se sabe sobre o fenômeno da
transparência governamental em cenários excepcionais, como o da conjuntura atual, gerado pela
pandemia da Covid-19.
Nesse sentido, um dos poucos trabalhos relacionados à transparência governamental em
cenários de crise foi o apresentado por Raupp e Pinho (2020), que analisaram a construção da
transparência sobre a Covid-19 pelos estados brasileiros, a partir dos dados coletados nos boletins
disponibilizados pela Open Knowledge Brasil (2020b, 2020c, 2020d, 2020e, 2020f). Os autores
identificaram, desde a divulgação do primeiro até o último boletim, avanços na maioria dos estados
em termos de pontuação e nível. Entretanto, segundos os autores, ainda que os dados possam
revelar uma preocupação de alguns governos em construir melhores condições de disponibilização
de informações sobre o novo Coronavírus, percebe-se que os estados ainda devem evoluir em
relação a transparência das informações.
3 METODOLOGIA
Para responder ao problema de pesquisa e alcançar o objetivo do estudo, utilizou-se como
principal método de pesquisa a análise de conteúdo, sendo aplicada aos websites e redes sociais das
prefeituras municipais selecionadas para esta investigação.
Na avaliação da transparência dos municípios, foi utilizado o Ranking de Transparência no
Combate à Covid-19, métrica desenvolvida pela organização Transparência Internacional Brasil, a
qual foi replicada pelos autores da presente pesquisa na avaliação da transparência dos cinco
municípios mais populosos do Estado do Espírito Santo.
As etapas do estudo foram as seguintes: 1) consulta aos websites e redes sociais (Facebook e
Twitter) dos municípios; 2) identificação das variáveis propostas pela metodologia, nos portais
pesquisados; 3) atribuição de pontuação para cada variável analisada, conforme estabelecido pelo
Ranking de Transparência no Combate à Covid-19; 4) apuração de uma nota final para cada
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município e o estabelecimento de um ranking de transparência; e 5) tratamento dos resultados,
inferências e interpretações.
Os entes governamentais selecionados para este estudo correspondem os municípios do
estado do Espírito Santo (ES) que possuem mais de 200.000 habitantes. Assim, a amostra da
pesquisa compreende os cinco municípios mais populosos do ES, de acordo com a última
estimativa populacional realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para o
ano de 2019, conforme Tabela 1.
Tabela 1 – Municípios analisados pela pesquisa
Posição Município Estimativa 2019
1 Serra 517.510
2 Vila Velha 493.898
3 Cariacica 381.285
4 Vitória 362.097
5 Cachoeiro de Itapemirim 208.972
Fonte: IBGE (2019).
A coleta dos dados foi realizada no período de 12 a 17/06/2020, e a avaliação ocorrendo em
18/06/2020. Ressalta-se que, para este procedimento, tanto o levantamento de dados como a
avaliação foram realizados pelos próprios autores.
Assim, para apuração da nota de cada dimensão de análise estabelecida no Ranking de
Transparência no Combate à Covid-19, seguiram-se os critérios elencados nos quadros 1, 2, 3 e 4,
presentes na seção 2.1.
A escolha dos cinco municípios mais populosos do ES se justifica conforme afirmativa da
Transparência Internacional Brasil (2020), de que órgãos federais, estados, capitais e os municípios
de grande porte têm amplas condições de se adequar às recomendações desta metodologia,
pequenos e médios municípios podem adaptá-las de acordo com suas necessidades e condições
específicas. Sendo assim, espera-se que os municípios selecionados possam vir a apresentar
conformidades com a maior parte dos critérios desta avaliação.
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Esta seção da pesquisa consiste em analisar, com base na metodologia da Transparência
Internacional Brasil (2020), as contratações emergenciais em resposta à Covid-19, como se encontra
a transparência dos cinco municípios mais populosos do estado do Espírito Santo no contexto de
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COMBATE À COVID-19
enfrentamento à pandemia do novo Coronavírus. Assim, a seção está organizada por meio de
subitens de análises, finalizando com a consolidação dos resultados mediante a apresentação de um
ranking de transparência de tais municípios.
4.1 Dimensão informações disponíveis
Esta foi a dimensão de análise em que os municípios tiveram melhor desempenho,
apresentando mínimas deficiências. A Tabela 2 mostra os resultados dos municípios analisados
nesta dimensão.
Tabela 2 – Avaliação da dimensão informações disponíveis
Municípios
Dimensão Informações Disponíveis
Informações Essenciais Informações Desejáveis
A B C D E F Total G H I J L M N Total
Vitória 1 1 1 1 1 0,5 5,5 1 1 1 1 1 1 1 7
Serra 1 1 1 1 1 0.5 5,5 1 1 1 1 1 1 1 7
Cachoeiro de Itapemirim 1 1 1 1 1 0,5 5,5 1 1 1 1 1 0 1 6
Cariacica 1 1 1 1 1 0,5 5,5 1 1 1 1 1 1 1 7
Vila Velha 1 1 1 1 1 0,5 5,5 1 1 1 1 1 0 1 6
Fonte: Dados da pesquisa (2020).
Legenda: A site específico; B nome do/a contratado/a; C CPF ou CNPJ; D valor total e unitário; E prazo
contratual; F – nº e íntegra do processo; G – data de celebração; H – Órgão contratante; I – quantidade; J – descrição do
bem ou serviço; L – local da execução; M – edital e fases da licitação; N - forma/modalidade de contatação.
No item processo de contratação ou aquisição, que compõe a categoria Informações
Essenciais, todos os municípios divulgaram apenas o número do processo, em que o desejável seria
apresentar o número e a íntegra do processo, consequentemente obtiveram pontuação parcial neste
critério.
Até o fechamento desta pesquisa, dois municípios, Vila Velha e Cachoeiro de Itapemirim,
não chegaram a realizar licitações na modalidade pregão, indicada para os casos de contratações
emergenciais, tendo executado suas contratações ou aquisições por meio de dispensa ou compra
direta, por isso, os referidos entes não disponibilizaram edital de licitação com suas respectivas
fases e, consequentemente, não pontuaram neste critério.
4.2 Dimensão formato das informações
Esta é uma dimensão em que analisou se os dados foram apresentados em formato aberto,
ou seja, se estes dados são processáveis por máquinas, não-proprietários, completos, atualizados e
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disponibilizados sob licenças abertas. A Tabela 3 evidencia os resultados alcançados pelos
municípios analisados nesta dimensão.
Tabela 3 – Avaliação da dimensão formato das informações
Municípios
Dimensão Formato das Informações
Dados Abertos
A B C D E Total
Vitória 1 1 1 0,5 0 3,5
Serra 1 1 1 0,5 0 3,5
Cachoeiro de Itapemirim 1 1 1 0,5 0 3,5
Cariacica 1 1 1 0,5 0 3,5
Vila Velha 1 1 1 0,5 0 3,5
Fonte: Dados da pesquisa (2020).
Legenda: A – dados publicados em formato aberto; B – download; C – mecanismo de busca; D – download da íntegra
do contrato; E – dicionário de dados.
Nesta dimensão, todos os municípios atenderam parcialmente o critério disponibilização da
íntegra do contrato, uma vez que o download do documento era possível apenas no formato PDF,
enquanto o desejável seria em formato aberto e, consequentemente, tiveram pontuação parcial neste
item.
Foi identificado ainda que os municípios carecem de apresentar um dicionário de dados, o
que prejudicou o entendimento dos conceitos utilizados em cada campo da planilha da base de
dados disponibilizada. Neste item, todos os municípios, por não terem apresentado o dicionário de
dados, deixaram de pontuar.
4.3 Dimensão legislação
Segundo a Transparência Internacional Brasil (2020), a realização de contratações que
apresentem características excepcionais com a finalidade de lidar com o cenário emergencial que
enfrenta o Brasil depende da existência de um marco normativo seguro e claro. Nesse sentido, é
recomendado pela Organização que, à semelhança da Lei Federal 13.979/2020, estados e
municípios devem estabelecer as regras que guiarão os processos licitatórios e de contratação a
serem realizados por seus órgãos. A Tabela 4 apresenta os resultados dos municípios na Dimensão
Legislação.
Nesta dimensão, os municípios, com exceção de Vitória, até o fechamento desta pesquisa,
não haviam regulamentado seus processos de contratações emergenciais, seguindo, exclusivamente,
à Lei Federal.
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Tabela 4 – Avaliação da dimensão legislação
Municípios Dimensão Legislação
A B C D E Total
Vitória 1 1 0 1 1 4
Serra 0 1 1 0 1 3
Cachoeiro de Itapemirim 0 1 0 1 1 3
Cariacica 0 1 0 0 1 2
Vila Velha 0 1 0 1 1 3
Fonte: Dados da pesquisa (2020).
Legenda: A legislação específica do município; B legislação específica disponível no portal; C contatações
acompanhadas por órgão de controle; D informações e orientações aos gestores responsáveis por contratações; E
repositório com legislações de enfrentamento à Covid-19.
Foi identificado que o Município de Serra é o único que possui previsão legal de que as
contratações sejam acompanhadas pelos órgãos de controle competentes. Vila Velha e Cachoeiro de
Itapemirim, foram os únicos municípios que apresentaram, por meio de instruções técnicas,
informações práticas e orientações aos gestores públicos responsáveis por contratações.
4.4 Dimensão controle social
Esta dimensão avaliou o funcionamento da Ouvidoria, do E-sic, das redes sociais (Facebook
e Twitter) como instrumentos de divulgação da informação e outros aspectos complementares a
estes temas. A Tabela 5 contém os resultados dos municípios avaliados na Dimensão Controle
Social.
Tabela 5 – Avaliação da dimensão controle social
Municípios
Dimensão Controle Social
Destaque para as
contratações Ouvidoria Transparência
Passiva
Órgão
Coletivo
A B C D Total E F G Total H I J Total L Total
Vitória 1 1 1 0 31 0 0 11 1 1 300
Serra 1 1 1 0 31 1 1 31 0 1 200
Cachoeiro de
Itapemirim 1 1 1 1 41 1 0 21 1 0 200
Cariacica 1 1 1 0 31 1 0 21 0 0 100
Vila Velha 1 1 1 0 31 1 0 20 0 0 000
Fonte: Dados da pesquisa (2020).
Legenda: A – portal oficial do governo; B – portal Covid-19; C – portal da transparência; D – redes sociais; E – link
para ouvidoria; F – denúncia anônima; G – assunto Covid-19; H – link para o E-sic; I – pedido de acesso sigiloso; J –
assunto Covid-19; L – conselho ou comissão.
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Verificou-se que as redes sociais têm sido subutilizadas pelos municípios, com exceção do
Município de Cachoeiro de Itapemirim, que até o fechamento desta pesquisa, foi o único a dar
destaque para o Portal/Informações sobre contratações emergenciais nas redes sociais do governo
(Facebook e Twitter).
O Município da Serra teve por destaque o fato de ser o único a disponibilizar tags com
assunto para “Covid-19”, facilitando o acesso tanto à Ouvidoria como à Transparência Passiva.
Constatou-se ainda que o Município de Cachoeiro de Itapemirim foi o único a possibilitar
realizar denúncia anônima e pedido de acesso à informação de forma sigilosa cumulativamente,
enquanto os demais possibilitavam um ou outro.
Por fim, em nenhum dos municípios foi identificada a existência de acompanhamento das
contratações emergenciais por conselho, comissão ou outro órgão coletivo com participação de
organizações da sociedade civil.
4.5 Ranking dos municípios
Com os dados consolidados, elaborou-se um ranking de transparência no combate à Covid-
19 para os municípios da amostra. A Tabela 6, na sequência, apresenta os municípios com suas
respectivas nota e classificação.
Tabela 6 – Ranking de transparência dos municípios
Posição Município Nota Classificação
1 Vitória 82,3 Ótimo
2 Serra 81,0 Ótimo
3 Cachoeiro de Itapemirim 78,5 Bom
4 Cariacica 75,9 Bom
5 Vila Velha 74,7 Bom
Fonte: Elaborado a partir dos dados da pesquisa (2020).
Com relação ao Município de Vitória, na condição de capital do Espírito Santo, foi a única
cidade do estado selecionada pela Transparência Internacional Brasil para ser avaliada na primeira
edição do Ranking de Transparência no Combate à Covid-19, com a coleta dos dados realizada
entre os dias 12 e 19/05/2020, e avaliação ocorrendo no dia 21/05/2020. Nesta edição, o Município
de Vitória recebeu a nota 60,7, considerado um nível bom de transparência, obtendo a colocação
entre todas as capitais brasileiras, incluindo o Distrito Federal.
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Na avaliação do presente estudo, replicamos a metodologia utilizada pela Transparência
Internacional Brasil, com coleta de dados realizadas entre os dias 12 e 17/06/2020, e avaliação
ocorrendo no dia 18/06/2020. Na atual avaliação, Vitória apresentou uma evolução significativa,
obtendo 82,3 pontos, nota que a classifica em uma situação ótima de transparência. São pontos que
merecem destaques na atual avaliação e que contribuíram para a evolução do nível de transparência
do município de Vitória em relação ao combate da Covid-19:
Passou a identificar o número do CPF/CNPJ do/a contratado/a;
Passou a evidenciar o valor total e unitário para as contratações;
Passou a identificar a quantidade do bem/produto/serviço adquirido;
Passou a identificar o local de execução;
Passou a divulgar o edital e demais fases da licitação;
Passou a identificar a forma/modalidade de contratação;
Passou a disponibilizar link para a Ouvidoria;
Passou a permitir pedidos de acesso à informação de forma sigilosa;
Para esses pedidos, passou a disponibilizar um tag com assunto para
Covid-19/Coronavírus.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa foi conduzida com o objetivo de identificar, com base na metodologia do
Ranking de Transparência no Combate à Covid-19, elaborado pela Transparência Internacional
Brasil, o nível de transparência dos cinco municípios mais populosos do estado do Espírito Santo no
enfrentamento da pandemia do novo Coronavírus.
Neste estudo, pôde-se verificar que a Dimensão Informações Disponíveis foi o parâmetro
de avaliação em que os municípios tiveram melhor desempenho, apresentando mínimas
deficiências. Ressalta-se que nesta dimensão de análise, especificamente, na Categoria
Informações Essenciais, são exigidos os elementos de transparência prescritos pela Lei
13.979/2020. Esse resultado, por sua vez, sugere que a maioria dos entes públicos locais avaliados
têm respeitado os critérios mínimos de atendimento. Entretanto, segundo Jahns e Raupp (2016), ir
além das exigências legais e do mínimo exigido é o que se espera dos entes federados, buscando
sempre maior interação e disponibilização das informações para seus usuários, os cidadãos.
Outra Dimensão de análise em que os municípios apresentaram bom desempenho foi quanto
aos aspectos de Formato das Informações, ou seja, em relação à disponibilização de dados
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abertos. Esse bom desempenho pode ser explicado pelo fato de que a disponibilização de dados
abertos é outra exigência legal, especificamente da Lei nº 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação
(LAI), a qual impõe aos entes públicos que disponham os relatórios em diferentes formatos
eletrônicos, inclusive possibilitando ao usuário a realização de download e manipulação dos dados.
Em relação à Dimensão Legislação ficou evidente em quase todos os municípios estudados,
com exceção de Vitória, a falta de regulamentação das contratações emergenciais em âmbito local,
o que leva-os a seguirem, exclusivamente, os ditames da legislação federal. Ter uma
regulamentação das contratações emergenciais em âmbito local revela a existência de boas práticas
de gestão, conforme indica a Transparência Internacional Brasil (2020).
Quanto à Dimensão que avalia o Controle Social, ficaram evidentes a subutilização das
redes sociais oficiais de governo para a divulgação do Portal/Informações acerca das contratações
emergenciais, e o fato da inexistência de acompanhamento das contratações emergenciais, em todos
os municípios, por conselho, comissão ou outro órgão coletivo com participação de organizações da
sociedade civil.
No que concerne o ideal de dados abertos e o potencial apresentado pelo uso das TICs, a
subutilização das redes sociais pelos governos locais vai de encontro ao que afirmam Gil-Garcia,
Dawes e Pardo (2018) quanto ao uso das TICs no governo, que oferecem a possibilidade de um
governo mais eficiente, transparente e eficaz.
A pesquisa evidenciou que os municípios analisados neste estudo apresentaram índices de
transparência no combate à Covid-19 entre bom e ótimo, correspondendo a expectativa inicial de
que estas cidades teriam condições suficientes para atender aos requisitos exigidos nos critérios de
avaliação, corroborando com o que afirma Transparência Internacional Brasil (2020). No entanto,
ficou evidente a necessidade de melhorias no processo de promoção da transparência das
informações, sendo este um resultado coerente com o identificado nos estudos Raupp e Pinho
(2020).
Destarte, que o presente estudo contribui para o fortalecimento da cultura de transparência
dos entes federados, ressaltando a importância dos instrumentos legais de promoção da informação,
em especial da LAI, e do entendimento e da necessidade dos governos de serem ainda mais
transparentes em ambientes de crise, como o da conjuntura gerada pela pandemia da Covid-19.
Este trabalho poderá servir também de espelho aos demais entes que desejam avançar nas
ações de promoção da transparência, uma vez que o quadro que se apresenta indica que a sociedade
deverá se adaptar às realidades subjacentes advindas com a pandemia da Covid-19.
Por fim, a pesquisa apresentou como limitação o fato de ter investigado a transparência no
combate à Covid-19 dos cinco maiores municípios do estado do Espírito Santo. Recomenda-se para
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futuras pesquisas, ampliar número de entes governamentais, incluindo os demais municípios do
Estado, buscando traçar um panorama completo da transparência no combate à Covid-19 no
território capixaba, bem como replicar este estudo nos municípios de outros estados, nos governos
estaduais e em órgãos federais.
REFERÊNCIAS
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emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável
pelo surto de 2019. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 7 fev. 2020.
Disponível em: http://www.in.gov.br/web/dou/-/lei-n-13.979-de-6-de-fevereiro-de-2020-
242078735. Acesso em 19 jun. 2020.
BRASIL. Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regulamenta o acesso à informação previsto
no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § do art. 37 e no § do art. 2016 da Constituição
Federal; altera a Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e outras providências. Diário
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