TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO PÚBLICA: UM ESTUDO A PARTIR DOS
PORTAIS ELETRÔNICOS DE CAPITAIS BRASILEIRAS
TRANSPARENCY IN PUBLIC MANAGEMENT: A STUDY BASED ON THE
ELECTRONIC PORTALS OF BRAZILIAN CAPITALS
RICARDINO ALBERTO DA FONSECA TEIXEIRA
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)
E-mail: ricardino.teixeira.621@ufrn.edu.br
MAURÍCIO CORRÊA DA SILVA
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)
E-mail: prof.mauriciocsilva@gmail.com
RESUMO
Esta pesquisa analisa os portais de transparência das capitais dos estados brasileiros, incluindo o Distrito Federal,
com o intuito de verificar a sua adequabilidade a legislação vigente. Em termos teórico, é suportado pela Teoria
da Agência, que explica os conflitos de interesses que podem surgir da relação contratual entre principal
(cidadão) e o agente (prefeitos). Trata-se de um levantamento com o uso de um roteiro estruturado com dezoito
(18) itens de cinco (5) categorias, com base no índice de transparência municipal elaborado pelo Ministério
Público Federal em 2015, estabelecendo o ranking de transparência pública entre os municípios brasileiros
analisados. Todos os portais estudados apresentaram um nível alto de transparência pública, sendo que 48,14%
(13 das 27) apresentaram-se com 100% de cumprimento dos itens analisados nesta pesquisa, nenhum
apresentou-se com resultado abaixo dos 80%. Entretanto, há maior preocupação com a transparência das
informações financeiras, orçamentárias e de relatórios contábeis e fiscais, assim como a preocupação com a
interação com a sociedade por meio do Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (E-SIC). Por
outro lado, há menor preocupação com a acessibilidade das pessoas com necessidades especiais. Os resultados
obtidos nesta pesquisa contribuem para um debate necessário sobre a relevância dos portais na difusão das
informações acerca da gestão pública, mostrando os pontos de interesse de quem governa e o que se espera que
seja realmente divulgado, melhorando, portanto, a prática de transparência e accountability.
Palavras-chave: Teoria da agência; Gestão pública; Transparência pública; Portais eletrônicos; Capitais
brasileiras.
ABSTRACT
This research analyzed the transparency portals of the capitals of brazilian states, including the Federal District,
in order to verify their suitability with the current legislation. In theoretical terms, it is supported by the Agency
Theory, that explains the conflicts of interest that may arise from the contractual relationship between the
principal (citizen) and the agent (mayors). This is a survey using a structured script with eighteen (18) items
from five (5) categories, based on the municipal transparency index prepared by the Federal Public Ministry in
2015, establishing the ranking of public transparency among the brazilian municipalities analyzed. All the
portals studied showed a high level of public transparency, with 48.14% (13 of the 27) presenting 100%
compliance with the items analyzed in this research, none presented a result below 80%. However, there is
greater concern with the transparency of financial, budget and accounting and tax reporting information, as well
as the concern with interaction with society through the Electronic System of the Citizen Information Service (E-
SIC). On the other hand, there is less concern about the accessibility of people with special needs. The results
obtained in this research contribute to a necessary debate on the relevance of portals in the dissemination of
information on public management, showing the points of interest of those who govern and what is expected to
be actually disclosed, thus improving the practice of transparency and accountability.
Keywords: Agency theory; Public management; Public transparency; Electronic portals; Brazilian capitals.
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Ricardino Alberto da Fonseca Teixeira e Maurício Corrêa da Silva
TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO PÚBLICA: UM ESTUDO A PARTIR DOS PORTAIS ELETRÔNICOS DE CAPITAIS BRASILEIRAS
1 INTRODUÇÃO
A consciência quanto a importância da transparência e do seu potencial poder
explicativo tem ganhado relevância e destaque entre os pesquisadores de diversas áreas, e o
seu debate tem se tornado um tema central na agenda de quase todas as organizações. Neste
sentido, a transparência é apontada como condição indispensável para a efetivação da
accountability na prática da boa governança (ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA, 2019).
O debate a respeito da transparência no setor público se deu pelo consenso da sua
importância para uma boa gestão pública, tendo origem no início da década de 1990, quando
instituições como Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o
Fundo Monetário Internacional (FMI) (ESTELLER-MORÉ; OTERO, 2012), a Comissão
Europeia (EC) e a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
(USAID) desenvolverem códigos e recomendações de boas práticas para que os governos
forneçam informações sobre suas atividades (GARCÍA-GARCÍA; CURTO-RODRÍGUEZ,
2018).
Corroborando a esta visão, Lenzi et al. (2016) argumentam que a transparência na
gestão pública implica na divulgação de informações que são do interesse geral como
regulamentos, programas, planos, atos administrativos, licitações, contratos administrativos, e
outras informações relevantes que constam dos arquivos da administração. Para Blanchet e
Azoia (2017), além de um direito fundamental, o acesso à informação é uma ferramenta
essencial para o combate à corrupção e para o fortalecimento da democracia, em que a
transparência aumenta a participação popular e o controle social, elevando assim a qualidade
dos serviços e políticas públicas.
O acesso público à informação da administração pública permite um monitoramento
mais atento das motivações das ações dos gestores públicos, o que dificulta o abuso de poder
e prática de clientelismo (ADIPUTRA et al., 2018). Na era digital, tendo em conta o avanço
tecnológico e acesso à internet, um dos mecanismos para a efetivação do direito de acesso à
informação são os portais de transparência, pois se configuram num meio econômico e
conveniente para promover a transparência governamental (CHEN; HAN, 2018).
Conforme Zuccolotto e Teixeira (2019), as novas tecnologias de informação e
comunicação (TICs) possibilitaram o aumento da transparência e, por consequência, da
accountability. Assim, a internet constitui um meio de comunicação de amplo acesso que
favorece a difusão de informações sobre gestão pública, por exemplo: orçamentos, licitações,
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relatórios de prestação de contas, relatórios de projetos de iniciativa pública e outras
atividades desenvolvidas pela administração.
Internacionalmente, alguns estudos mostram que houve um avanço significativo a
respeito da transparência da gestão pública com a implementação dos portais de transparência,
entretanto, a gestão pública ainda é incipiente na divulgação de informações à sociedade
(BIRSKYTE, 2018; GARCÍA; RODRÍGUEZ, 2018). Por exemplo, estes últimos analisaram
o grau de divulgação das informações relacionadas à transparência e prestação de contas e sua
evolução no período de dezembro de 2013 a dezembro de 2017, nos portais de dados abertos e
de transparência de 18 Comunidades Autônomas na Espanha. A partir de um índice composto
por 20 itens, concluíram que 14 comunidades estão executando políticas sinceras de
transparência e prestação de contas, entretanto, 4 desenvolvem transparência aparente sem
oferecer dados relevantes.
No contexto brasileiro, a prática de transparência também tem força coercitiva,
representada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual obriga os Entes Federados
divulgação ampla dos seus atos em meios eletrônicos de acesso público (BRASIL, 2000).
Esta lei foi alterada pela Lei Complementar da Transparência, determinando que tais
informações devem estar disponíveis em tempo real (BRASIL, 2009). Para complementar, foi
aprovada a Lei de Acesso à Informação (LAI), garantindo aos cidadãos o exercício do seu
direito de acesso à informação, tendo a publicidade como preceito geral e o sigilo como
exceção (BRASIL, 2011).
A LAI define três critérios em que os entes públicos devem se enquadrar, sendo a
transparência ativa, passiva e os requisitos dos sites (FIIRST et al., 2017). Estes critérios
definem as informações que devem estar disponíveis aos cidadãos independentemente de
requisição, as que são consideradas sigilosas e as características que os portais eletrônicos
devem apresentar. No entanto, conforme argumentam Douglas e Meijer (2016), apenas um
critério separadamente não cria valor público, pelo que é necessária a combinação de todos os
tipos de transparência.
Diversas pesquisas nacionais demonstram a evolução dos portais eletrônicos em todas
as esferas (municipais, estaduais e federal), porém, mostram que ainda existem muitas
limitações e aspectos a serem desenvolvidos (CRUZ et al., 2012; SOUZA et al., 2013;
BERNARDO et al., 2017; COELHO et al., 2018; SILVA; BRUNI, 2018; NETO; SATO,
2019; VISENTINI; SANTOS; 2019). Neste sentido, o presente trabalho reforça a literatura na
medida em que busca responder a seguinte questão de pesquisa: qual é o nível de adequação
dos portais de transparência das capitais brasileiras conforme as exigências legais?
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Assim, traçou-se o objetivo de analisar os portais de transparência das capitais dos estados
brasileiros, incluindo o Distrito Federal.
Este trabalho justifica-se pela relevância que o debate a respeito da transparência da
administração pública tem para a boa governança, principalmente quando se trata da relação
da administração com a sociedade. As capitais dos estados brasileiros representam municípios
com população estimada acima de 100 mil habitantes, representam as grandes metrópoles e
configuram entre maiores contribuidores dos PIB dos estados (IBGE, 2021), requisitos que
lhes obrigam a cumprir rigorosamente as orientações da LAI e da LRF. Não obstante, há falta
de trabalhos que abordam especificamente a questão de transparência dos portais das capitais
dos estados brasileiros, sendo a lacuna que este trabalho pretende preencher.
É importante salientar que maior nível de transparência minimiza o problema de risco
moral, facilitando o controle público, e consequentemente diminui a corrupção
(BALDISSERA et al., 2020). Nestas condições, debater a transparência nas capitais dos
estados brasileiros parece oportuno, pois a sociedade espera uma atuação mais democrática,
eficiente e transparente dos governos na gestão e alocação dos recursos públicos, assim como,
na divulgação das informações de interesse coletivo. Este estudo pode contribuir para a
eficácia na gestão dos portais de transparência tanto dos municípios da amostra, quanto de
outros portais municipais.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Nesta seção do trabalho, foi feita uma revisão da literatura para encontrar o que já foi
abordado sobre esta temática, e serão discutidas questões sobre a Transparência e a Teoria da
Agência como teoria base para esta discussão, a Transparência e Accountability,
Transparência da gestão pública no Brasil e o portal eletrônico, serão destacados também os
estudos nacionais para constatar até onde os estudos empíricos chegaram quanto a este
assunto.
2.1 Transparência e a Teoria da Agência
Quando se discute a transparência no setor público, é a Teoria da Agência a mais
amplamente utilizada na literatura, pois discute os conflitos originários da assimetria da
informação entre o Principal (cidadãos) e o Agente (governantes e administradores) em que o
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primeiro atribui poderes ao segundo para atuar em seu nome (GARCÍA; RODRÍGUEZ,
2018).
Segundo Bairral et al. (2015), percebe-se que o conflito da agência dá-se
principalmente pela falta de informação ou informação incompleta, em que o Agente (gestor
público) tem acesso a um conjunto de informações privilegiadas sobre as atividades do
interesse do Principal (cidadão). Assim, as assimetrias de informações devem ser reduzidas
para evitar o conflito de interesses, em que os gestores atuem em seus benefícios em
detrimento do benefício dos cidadãos.
Neste contexto, a importância da Teoria da Agência para as organizações como um
todo deve-se pelo fato de permitir melhor compreensão da relação contratual entre os
principais e os agentes e ainda compreender os conflitos oriundos de tais conflitos (GODOY;
MARCON, 2020). Ainda para estes autores, o gestor ou agente, tendo os seus interesses
individuais, pode não empregar o esforço necessário para perseguir os objetivos dos
proprietários e conduzir da melhor forma o negócio. Por isso, a importância da transparência
que servirá de elemento de comunicação entre as duas partes.
Assim, a transparência se constitui em uma ferramenta pela qual os cidadãos têm
acesso as informações importantes e conseguem monitorar as decisões dos gestores. Quando
as informações são divulgadas, tendem a esclarecer os interesses particulares que porventura
podem entrar em conflito com o interesse coletivo e responsabilizar os atores envolvidos nas
decisões (NOGUEIRA et al., 2017). Neste sentido, Chen e Han (2018) ressaltam a
importância de os governos fornecerem uma plataforma on-line de alta qualidade, que permite
com que os cidadãos acompanhem as informações fiscais para manter o governo responsável
e melhorar a confiança dos cidadãos.
2.2 Transparência e Accountability
Apesar de estar em evidência atualmente, a transparência tem uma longa história
como um princípio central para a gestão pública. Para Hood (2007), o próprio termo
“transparência” tem sido utilizado pelo menos desde o século XVIII, mas autores como
Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015) defendem que o termo tem sua origem no século XIX, e
que somente no século XX é que seu uso tomou o significado que conhecemos hoje,
relacionado à política.
A discussão acerca da transparência na gestão pública, segundo Souza et al. (2013) e
Bernardo et al. (2017), iniciaram com a Nova Gestão Pública, pois este modelo de
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administração é orientado para o cidadão, com foco em resultados, e é defendida a introdução
de instrumentos gerenciais do setor privado no setor público. Desde então, cresceu
significativamente em países que defendem o processo democrático de acesso às informações
quanto a ação dos gestores públicos.
A transparência, conforme Silva e Vacovski (2015), significa colocar à disposição da
população informações suficientes e claras, para que essa possa participar e discutir a criação
e implementação de políticas públicas, da mesma forma, cobrar a responsabilização de
possíveis danos que poderão ser causados por desvios de interesse. Lenzi et al. (2016)
destacam que a transparência na gestão pública nos remete a disposição de informações que
abrangem desde os regulamentos, programas, planos e atos administrativos (permissão,
licença, autorização, aprovação, dispensa, homologação, visto, lançamento tributário), até as
licitações e os contratos administrativos (de obras públicas, de prestação de serviços, de
fornecimento de coisas móveis, de concessão de obras, serviços e de uso de bem público). Ou
seja, tudo que se relaciona com a gestão dos recursos públicos deve ser do conhecimento da
população.
Esta visão é corroborada por Douglas e Meijer (2016), que defendem que a disposição
de informações sobre uma organização permite com que atores externos, no caso a população,
monitorem o funcionamento interno da organização e a sua possível geração de valores.
Araújo et al. (2020) complementam que a transparência na administração pública é
indispensável para a efetivação da democracia representativa, procurando reduzir as práticas
ilícitas por parte dos governantes e concretizar o bem-estar geral.
A transparência das informações públicas é apenas uma das etapas da accountability
(ZUCCOLOTTO et al., 2019). Para estes autores, accountability possui um conceito mais
amplo, o que engloba não apenas a prestação de contas e a publicidade das ações dos
governos, mas também, a existência de mecanismos institucionais de controle da
administração pública que criem incentivos ou punições, no caso de cumprimento ou
descumprimento das obrigações por parte dos agentes públicos. Na mesma linha, Tavares e
Romão (2021) argumentam que a accountability não se refere apenas às obrigações
governamentais de prestar contas junto à sociedade, ademais, que é por meio dos mecanismos
de controle (controle social) que a sociedade possa acompanhar e exigir a disponibilização das
informações, prestação de contas e a imputação da responsabilidade.
Percebe-se, portanto, que a transparência demanda esforços que nem sempre são
compreendidos e executados da melhor forma pelas partes envolvidas (governos e sociedade
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civil). Entretanto, Cruz et al. (2012) reforçam que quando um gestor é transparente, transmite
um conjunto de associações morais e política como a honestidade, lisura e abertura.
Não obstante, como qualquer tema que gera debate, há sempre prós e contras, com o
da transparência não é diferente. Em 2016, Douglas e Meijer (2016) mostraram no seu
trabalho que existem autores que defendem que a transparência contribui para a eliminação da
corrupção, construção de confiança e aumento da responsabilidade. Por outro lado, existem
autores que argumentam que a transparência pode minar a confiança, uma vez que permite a
intromissão externa gerando uma confusão geral.
2.3 Transparência da gestão pública no Brasil e o portal eletrônico
A publicidade dos atos administrativos é um dos princípios da administração pública
estabelecido pela Constituição Federativa do Brasil de 1988 (Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade, Publicidade e Eficiência). No seu artigo 70, a Constituição Federal reforça a
obrigatoriedade de prestar contas de todas as atividades que envolvam recursos públicos
(BRASIL, 1988). Além disso, aprovou-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei
Complementar nº 101/2000, reforçando a relevância da transparência na gestão pública,
estabelecendo assim, instrumentos para a sua efetivação (BRASIL, 2000). No § 2º, do artigo
48, a LRF obriga o gestor a divulgar em meio eletrônico de amplo acesso público informações
e dados contábeis, orçamentários e fiscais tanto de período anterior, como do período atual.
Em 2009, viu-se a necessidade de acrescentar um dispositivo ao artigo 48 da LRF, por
isso criou-se a Lei da Transparência (LT), Lei Complementar nº 131/2009, determinando que
tais informações devem estar disponíveis em tempo real. Neste dispositivo consta que a
efetivação da transparência se dará também pela “[…] liberação ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público” (BRASIL,
2009). Autores como Jahns e Raupp (2016) acreditam que a publicação tempestiva das
informações é uma premissa para melhorar a avaliação por parte de quem se interessar
(cidadãos) e permite uma avaliação das intenções governamentais com mais segurança.
Outro instrumento legal de grande importância quando se trata da transparência na
gestão pública é a Lei de Acesso à Informação (LAI), Lei Federal nº 12.527/2011, que
regulamentou o inciso XXXIII, do artigo 5º da Constituição Federal (BRASIL, 2011).
Destaca-se no seu artigo 3º, que os procedimentos previstos na LAI destinam-se a assegurar
aos cidadãos o direito fundamental de acesso à informação sobre a administração pública.
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Esta lei obriga ainda, no seu artigo 8º que os gestores divulguem no mínimo as seguintes
informações: registro de competências e estrutura organizacional, endereço, telefone e
horários de atendimento ao público; registro de quaisquer repasses ou transferências
efetuadas; registros das despesas; informações sobre os processos de licitação; dados sobre
programas, ações, projetos e obras públicas, e respostas a perguntas frequentes de interesse da
sociedade.
A LAI também exige, conforme artigo 8º, a divulgação de relatórios de gestão e
execução orçamentária em diferentes formatos eletrônicos que permitem a realização de
download e manipulação dos dados (BRASIL, 2011). Wirtz e Kurtz (2016) concluíram no seu
trabalho que a integração de formulários para download, integração de uma função de
pesquisa poderosa, disponibilidade on-line completa de serviços de governo eletrônico e
facilidade de uso percebida influenciam positivamente a satisfação do usuário do portal.
A LAI define três critérios em que os Entes Públicos devem se enquadrar, sendo a
transparência ativa, passiva e os requisitos dos sites (BRASIL, 2011). Conforme destacado
anteriormente, nenhum destes critérios por si só garantem a efetiva transparência pública,
sendo necessário o cumprimento de todos. Fiirst et al. (2017) esclarecem que a transparência
ativa é toda a informação que deve ser disponibilizada no portal eletrônico dos órgãos
públicos, independente de solicitação, como por exemplo: as leis, os programas de governo,
todos os contatos, localização das secretarias, serviços essenciais, informações contábeis e
orçamentárias, dentre um conjunto de informações mínimas obrigatórias de interesse coletivo
estabelecidos pela própria LAI.
Por sua vez, a transparência passiva é quando uma determinada informação não esteja
disponível por ser sigilosa ou por outros motivos, mas o cidadão interessado pode solicitá-la
junto a um órgão ou entidade pública. Neste contexto, é recomendado que a entidade pública
disponibilizasse o Serviço de Informações ao Cidadão (E-SIC) e um setor específico para
atender a estas demandas, que pode ser presencial ou eletrônico. Por último, o critério quanto
aos requisitos do site, em que a LAI exige da entidade adequar o seu portal eletrônico para
que seja de fácil acesso e compreensão, sempre atualizado, e respeitando os padrões de
acessibilidade eletrônica voltada às pessoas com deficiência.
Portanto, este trabalho tem como interesse verificar o comprometimento das capitais
dos estados brasileiros, incluindo Brasília, em cumprir as exigências legais no sentido de
aprimorar os mecanismos de transparência pública.
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2.4 Estudos anteriores
O trabalho de Sales (2012), analisou os portais de transparência dos estados brasileiros
antes e após o advento da LAI, realizou duas coletas de dados (a primeira em setembro de
2011 e a segunda ocorreu em julho de 2012) em todos os portais dos estados, incluindo o
Distrito Federal. O estudo apontou que após a vigência da LAI, houve melhoras significativas
comprovando maior comprometimento por parte da administração com a divulgação on-line
dos dados públicos e com a efetivação do princípio da transparência.
Cruz et al. (2012) verificaram o nível de transparência das informações divulgadas
nos portais eletrônicos de 96 dos 100 municípios mais populosos do Brasil e quais
características e indicadores socioeconômicos dos municípios podem contribuir para explicar
o nível de transparência observado. Os seus resultados apontam para baixos níveis de
transparência, considerados incompatíveis com o nível de desenvolvimento socioeconômico
dos municípios analisados.
Souza et al. (2013) analisaram o nível de transparência dos municípios mais
populosos do Rio Grande do Norte (RN), considerando os municípios com mais de 50.000
habitantes, resultando em uma amostra de oito municípios (Natal, Mossoró, Parnamirim, São
Gonçalo do Amarante, Macaíba, Ceará-Mirim, Caicó e Açu). Por meio de índice de
transparência estabeleceu-se um ranking entre os municípios, os resultados apontaram que
estes municípios apresentaram baixo nível de transparência pública.
O estudo realizado por Jahns e Raupp (2016) analisou a transparência do poder
executivo dos estados brasileiros, a partir dos portais eletrônicos, com intuito de avaliar suas
estruturas e suas utilizações enquanto instrumentos de transparência. Os resultados apontaram
que a maioria dos estados apresentou capacidade média de atendimento aos parâmetros de
análise definidos nos elementos publicidade, compreensibilidade e utilidade, o que indica
atendimento às exigências legais, sem inovações ou diferenciais visando à transparência das
informações públicas.
Outro importante estudo neste debate é de Lenzi et al. (2016) que investigou o
enquadramento dos 27 municípios de Santa Catarina, com população superior a 50 mil
habitantes, quanto ao cumprimento das principais leis referentes à transparência dos serviços
públicos. Os resultados desta pesquisa também apontaram para o atendimento parcial das
exigências legais e destaca os desafios para a consolidação da transparência na gestão pública.
Bernardo et al. (2017) analisaram os sites de 66 municípios de médio e grande porte
de Minas Gerais com intuito de identificar os elementos que condicionam o seu nível de
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transparência pública, com a aplicação de um Indicador de Transparência Municipal (ITM),
elaborado conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Os resultados apontaram que
nenhum dos municípios da amostra cumpriu totalmente as determinações da LRF e que
municípios com maior disponibilidade de recursos financeiros e taxas de alfabetização tendem
a ser mais transparentes.
No estudo de Coelho et al. (2018), cujo objetivo foi examinar a transparência do
Poder Executivo nos estados e grandes municípios brasileiros, com o intuito de evidenciar
esse aspecto nos portais governamentais. Os resultados da pesquisa apontaram para
transparência incompleta, tanto na esfera municipal quanto na estadual, e voltada
principalmente para o atendimento das exigências legais.
Silva e Bruni (2018) analisaram as variáveis socioeconômicas que determinam a
transparência pública passiva em 1.585 municípios brasileiros, a partir da Escala Brasil
Transparente (EBT). Os resultados mostraram que os municípios da amostra revelaram baixo
índice de transparência pública passiva, e obtiveram nota média de apenas 1,93, em uma
escala entre 0 e 10.
Neto e Sato (2019) investigaram a transparência da gestão pública do município de
Petrolina (PE), por meio da avaliação da aplicação da LAI no portal da transparência do
município. Os resultados apontaram que muito embora o portal de transparência do município
cumpre de forma satisfatória o que exige a legislação, falhas graves foram detectadas. Por
exemplo, a seção que detalha o gasto com passagens não exibe qualquer informação, assim
com o serviço de busca do portal que não funciona.
Visentini e Santos (2019) pesquisaram a situação da transparência na gestão pública
dos municípios que integram o Conselho Regional de Desenvolvimento (COREDE) Missões
(RS), a partir da aplicação do índice de transparência (ITGP-M) estabeleceu-se um ranking de
seus portais eletrônicos. Os 25 municípios da amostra indicam baixos níveis de transparência,
demonstrando que nenhum deles divulga completamente as informações acerca da gestão
pública municipal.
Percebe-se, portanto, que há falta de pesquisas focadas especificamente nas
transparências públicas das capitais dos estados brasileiros, motivo pelo qual esta pesquisa foi
realizada. Neste trabalho, analisou-se os portais de transparência das capitais dos estados
brasileiros, incluindo o Distrito Federal, com intuito de avaliar o nível de adequação dos
portais de transparência das capitais brasileiras conforme as exigências legais.
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3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O universo da pesquisa abrange todas as 27 capitais dos estados brasileiros, incluindo
Brasília, obrigados a prestarem contas de suas ações via portal eletrônico na rede mundial de
computadores. O levantamento da população foi adotado como procedimento de coleta de
dados, porque é um procedimento que permite um conhecimento direto da realidade,
economia e rapidez, e obtenção de dados agrupados em tabela (GERHARDT; SILVEIRA,
2009). Neste sentido, para a coleta dos dados elaborou-se um roteiro estruturado de
observação a partir dos critérios de avaliação com base no Índice de Transparência Municipal
elaborado pelo Ministério Público Federal em 2015 e utilizado para estabelecer o ranking de
transparência entre os municípios.
Neste trabalho, o roteiro contem 18 itens divididos em cinco categorias: i)Análise
geral do portal; ii) Informações financeiras, orçamentárias e de relatórios contábeis e fiscais;
iii) Interação com a sociedade; iv) Acessibilidade; e v) Boas práticas; quantificando a
transparência municipal de 0 a 18 pontos, quando o portal não cumpre o que exige a lei (0) e
quando cumpre (1), conforme destacado no Quadro 1.
Quadro 1 – Índice de Transparência das capitais dos estados brasileiros
(continua)
Categorias Itens avaliados Notas
Análise geral do
portal
O ente possui informações sobre Transparência na internet? 1
O site contém ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à
informação?
1
No site está disponibilizado o registro das competências e estrutura
organizacional do ente?
1
O site contém informações sobre as leis e normas municipais? 1
Informações
financeiras,
orçamentárias
e de relatórios
contábeis e
fiscais
Há informações sobre a receita nos últimos 6 meses, incluindo natureza, valor
de previsão e valor arrecadado?
1
As despesas apresentam dados dos últimos 6 meses contendo: Valor do
empenho; Valor da liquidação; Valor do pagamento; e Favorecido?
1
O site apresenta dados nos últimos: Íntegra dos editais de licitação
(modalidade, data, valor, número/ano do edital e objeto); Resultado dos editais
de licitação (vencedor é suficiente) e Contratos na íntegra?
1
O site apresenta: As prestações de contas (relatório de gestão) do ano anterior;
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) dos últimos 6 meses;
e Relatório de Gestão Fiscal (RGF) dos últimos 6 meses.
1
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Quadro 1 – Índice de Transparência das capitais dos estados brasileiros
(conclusão)
Categorias Itens avaliados Notas
Informações
financeiras,
orçamentárias
e de relatórios
contábeis e
fiscais
O site possibilita a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos,
abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto (CSV), de modo a
facilitar a análise das informações?
1
Interação com
a sociedade
Possibilidade de entrega de um pedido de acesso de forma presencial:
Existe indicação precisa no site de funcionamento de um Serviço de
Informações ao Cidadão (SIC) físico?
1
Há indicação do órgão, endereço, telefone e horários de funcionamento? 1
Há possibilidade de envio de pedidos de informação de forma eletrônica (e-
SIC)?
1
Apresenta possibilidade de acompanhamento posterior da solicitação? 1
A solicitação por meio do e-SIC é simples, ou seja, sem a exigência de itens
de identificação do requerente que dificultem ou impossibilitem o acesso à
informação, tais como: envio de documentos, assinatura reconhecida,
declaração de responsabilidade, maioridade?
1
O Portal disponibiliza endereços e telefones das respectivas unidades e
horários de atendimento ao público?
1
Acessibilidade O site apresenta ferramentas de acessibilidade e disponíveis em todas as
páginas do portal?
1
Boas práticas Há divulgação de remuneração individualizada por nome do agente público? 1
Há divulgação de Diárias e passagens por nome de favorecido e constando,
data, destino, cargo e motivo da viagem?
1
PONTUAÇÃO TOTAL 0 - 18
Fonte: elaborado pelos autores com base no original de Ministério Público Federal (2015).
Foi desenvolvido um banco de dados, com o auxílio do Microsoft Excel, no qual as
informações colhidas no período de novembro e dezembro de 2021 foram registradas e
armazenadas em planilhas. Para identificar os portais analisados, a busca foi feita por meio do
site do Google (https://www.google.com.br/), utilizando a expressão padrão “Prefeitura
Municipal de (nome do município)”. Barros e Fonseca (2015) utilizaram a mesma expressão
para realizar sua pesquisa, a qual consideraram ser a forma mais provável que um cidadão
sem conhecimento técnico pesquisaria para encontrar o site do seu município.
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TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO PÚBLICA: UM ESTUDO A PARTIR DOS PORTAIS ELETRÔNICOS DE CAPITAIS BRASILEIRAS
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
Como destacado anteriormente, os municípios brasileiros têm obrigação de divulgar
na internet informações relacionadas a gestão pública, com destaque para informações quanto
ao orçamento e as finanças. Nesta seção, serão apresentados os resultados por categoria de
análise, e por fim, apresenta-se os resultados de forma consolidada.
Assim, a Tabela 1 descreve os resultados da 1ª categoria (Análise geral do portal), a
qual objetiva captar a visão geral da página principal dos portais analisados, em que os
quesitos observados são se: Q1) O ente possui informações sobre Transparência na internet?
Q2) O site contém ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação?
Q3) No site está disponibilizado o registro das competências e estrutura organizacional do
ente? e Q4) O site contém informações sobre as leis e normas municipais?
Tabela 1 – Resultado da categoria 1 – Análise geral do portal
MUNICÍPIOS Q1 Q2 Q3 Q4 TOTAL
Aracaju 1 1 1 1 4
Belém 1 1 1 1 4
Belo Horizonte 1 1 1 1 4
Boa Vista 1 1 1 1 4
Brasília 1 1 1 1 4
Campo Grande 1 1 1 1 4
Cuiabá 1 1 1 1 4
Curitiba 1 1 1 1 4
Florianópolis 1 1 1 1 4
Fortaleza 1 1 1 1 4
Goiânia 1 1 1 1 4
João Pessoa 1 1 1 1 4
Macapá 1 1 1 1 4
Maceió 1 1 1 0 3
Manaus 1 1 1 1 4
Natal 1 1 1 1 4
Palmas 1 1 1 1 4
Porto Alegre 1 1 1 1 4
Porto Velho 1 1 1 1 4
Recife 1 1 1 1 4
Rio Branco 1 1 1 1 4
Rio de Janeiro 1 1 1 1 4
Salvador 1 0 1 1 3
São Luís 1 1 1 1 4
São Paulo 1 1 1 1 4
Vitória 1 1 1 1 4
Teresina 1 1 1 1 4
Fonte: Dados da pesquisa (2022).
Percebe-se que apenas dois portais não conseguiram a pontuação máxima nesta
categoria, trata-se do portal da prefeitura de Maceió e de Salvador. O de Maceió não continha
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ferramenta de pesquisa de conteúdo que permitisse acesso à informação de forma objetiva,
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão (BRASIL, 2011). Enquanto o de
Salvador simplesmente não havia informações sobre as leis e normas municipais, que na visão
de Visentine e Santos (2019) pode prover ao cidadão acesso à legislação municipal ordinária e
aos instrumentos de planejamento que orientam a gestão orçamentária.
Na categoria 2, composta por cinco (5) questões que tratam da divulgação das
informações financeiras, orçamentárias e de relatórios contábeis e fiscais, os resultados
apontam que nem todos os portais cumprem os requisitos analisados neste trabalho, como se
destaca na Tabela 2.
Tabela 2 – Resultado da categoria 2 – Informações financeiras, orçamentárias e de relatórios
contábeis e fiscais
MUNICÍPIOS Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 TOTAL
Aracaju 1 1 1 1 1 5
Belém 1 1 1 1 1 5
Belo Horizonte 0 1 1 1 1 4
Boa Vista 1 1 1 1 1 5
Brasília 1 1 1 1 1 5
Campo Grande 1 1 1 1 1 5
Cuiabá 1 1 1 1 1 5
Curitiba 1 1 1 1 1 5
Florianópolis 1 1 1 1 1 5
Fortaleza 1 1 1 1 1 5
Goiânia 1 1 1 1 1 5
João Pessoa 1 1 1 1 1 5
Macapá 1 1 1 1 1 5
Maceió 1 1 1 1 1 5
Manaus 1 1 1 1 1 5
Natal 1 1 1 1 1 5
Palmas 1 1 1 1 1 5
Porto Alegre 1 1 1 1 1 5
Porto Velho 1 1 1 1 1 5
Recife 1 1 1 1 1 5
Rio Branco 1 1 1 0 1 4
Rio de Janeiro 1 1 0 1 1 4
Salvador 1 1 1 1 1 5
São Luís 1 1 1 1 1 5
São Paulo 1 1 0 1 1 4
Vitória 1 1 1 1 1 5
Teresina 1 1 0 1 1 4
Fonte: Dados da pesquisa (2022).
Na categoria informações financeiras, orçamentárias e de relatórios contábeis e fiscais,
muito embora a maioria das capitais atende as exigências legais, há, pelo menos, cinco (5)
portais que necessitam de atualizações constantes destas informações. Nos resultados
destacados na Tabela 2, percebe-se que os portais de Belo Horizonte, Rio Branco, Rio de
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Janeiro, São Paulo e Teresina não conseguiram atingir o valor máximo (5) da categoria,
justamente por não apresentarem informações atualizadas no período em que os dados foram
coletados. Por exemplo, o portal de Belo Horizonte não apresentou informações atualizadas
das receitas. E os portais do Rio de Janeiro, São Paulo e Teresina não haviam informações
atualizadas quanto aos relatórios de gestão, da execução orçamentária e da gestão fiscal. Por
último, o portal do Rio Branco que não apresentou informações atualizadas a respeito dos
processos licitatórios, em que o vencedor do processo nem sempre é divulgado.
Na categoria 3, que trata da disponibilização de instrumentos que facilitam o pedido
de informação, ou seja, da facilidade de solicitação de informação via online ou presencial, e
ainda a possibilidade do acompanhamento da solicitação em andamento, os resultados
descriminados na Tabela 3 a seguir apontam para um cumprimento significativo dos itens
avaliados.
Tabela 3 – Resultado da categoria 3 – Interação com a sociedade
Municípios Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q6 TOTAL
Aracaju 1 1 1 1 1 1 6
Belém 1 1 1 1 1 1 6
Belo Horizonte 1 1 1 1 1 1 6
Boa Vista 1 1 1 1 1 1 6
Brasília 1 1 1 1 1 1 6
Campo Grande 1 1 1 1 1 1 6
Cuiabá 1 1 1 1 1 1 6
Curitiba 1 1 1 1 1 1 6
Florianópolis 1 1 1 1 1 1 6
Fortaleza 1 1 1 1 1 1 6
Goiânia 1 1 1 1 1 1 6
João Pessoa 1 1 1 1 1 1 6
Macapá 1 1 1 1 1 1 6
Maceió 1 1 1 1 1 1 6
Manaus 1 1 1 1 1 1 6
Natal 1 1 1 1 1 1 6
Palmas 1 1 1 1 1 1 6
Porto Alegre 1 1 1 1 1 1 6
Porto Velho 1 1 1 1 1 1 6
Recife 1 1 1 1 1 1 6
Rio Branco 1 1 1 1 1 1 6
Rio de Janeiro 1 1 1 1 1 1 6
Salvador 1 1 1 1 1 1 6
São Luís 1 1 1 1 1 1 6
São Paulo 1 1 1 1 1 1 6
Vitória 1 1 1 1 1 1 6
Teresina 1 1 1 1 1 1 6
Fonte: Dados da pesquisa (2022).
Percebe-se que todos os 27 portais analisados apresentaram todos os itens avaliados
neste trabalho de maneira satisfatória, o que implica que deram muita importância ao suporte
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à solicitação de informação dos cidadãos, facilitando a interação Principal-Agente. Neste
sentido, estes portais proporcionam participação e interação dos administrados com a
administração, aumentando assim as formas de reduzir a assimetria informacional e garantir o
exercício democrático da cidadania conforme discutido na Teoria da Agência. Para Sales
(2012), é neste contexto que o indivíduo deixa de ser mero espectador para ser efetivo ator das
mudanças sociais, podendo debater com o Poder Público, realizar as denúncias, esclarecer as
suas dúvidas e adquirir as informações.
Outra categoria analisada aborda a acessibilidade, formada por apenas uma (1)
questão que realça a inclusão social das pessoas com necessidades especiais. Este é um dos
pontos recomendados pela LAI no seu artigo 7, parágrafo 3 e inciso VIII “adotar as medidas
necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência”
(BRASIL, 2011). Os resultados dessa categoria constam da Tabela 4.
Tabela 4 – Resultado de categoria 4 – Acessibilidade
O site apresenta ferramentas de acessibilidade e disponíveis em todas as páginas do portal?
MUNICÍPIOS Q1 MUNICÍPIOS Q1
Aracaju 1Florianópolis 1
Boa Vista 0João Pessoa 1
Brasília 0Maceió 0
Campo Grande 1Palmas 0
Curitiba 1Porto Alegre 1
Fortaleza 1Rio de Janeiro 1
Goiânia 0Vitória 0
Macapá 1Belo Horizonte 1
Manaus 0Rio Branco 0
Natal 1Salvador 1
Porto Velho 1São Paulo 1
Recife 0Belém 0
São Luís 1Teresina 0
Cuiabá 1
Fonte: dados da pesquisa (2022).
Percebe-se que diferentemente das categorias anteriores, nesta categoria 40,74% dos
portais (11 dos 27) não apresentavam ferramenta de acessibilidade em todas as páginas.
Importante destacar que, o observado é que os portais possuem tais ferramentais, mas não na
página principal, sendo necessário entrar em outra página (Transparência, por exemplo) para
conseguir utilizar a função de acessibilidade. Outrossim, em alguns portais esta
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funcionalidade se limita a mudança do contraste e da fonte. Entretanto, nos portais de
Aracaju, Cuiabá, Fortaleza, João Pessoa, Natal, Salvador, São Luís e São Paulo foram muito
bem desenvolvidas as ferramentas de acessibilidade, utilizando inclusive imagens de
intérprete de Libras.
Por fim, a categoria Boas Práticas de Transparência é formada por duas questões: Q1-
Há divulgação de remuneração individualizada por nome do agente público? Q2 - Há
divulgação de Diárias e passagens por nome de favorecido e constando, data, destino, cargo e
motivo da viagem? Consideradas de boas práticas de transparência, incluídas pelo Decreto Nº
7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a LAI, aborda questões quanto a divulgação
ativa das remunerações individuais dos servidores públicos, assim como os gastos com diárias
e passagens no caso de deslocamento do servidor público (Tabela 5).
Tabela 5 – Resultado da categoria 5 – Boas práticas de transparência
MUNICÍPIOS Q1 Q2 TOTAL MUNICÍPIOS Q1 Q2 TOTAL
Aracaju 1 1 2 Florianópolis 1 1 2
Boa Vista 0 1 1 João Pessoa 1 1 2
Brasília 1 1 2 Maceió 1 1 2
Campo Grande 1 1 2 Palmas 1 1 2
Curitiba 1 1 2 Porto Alegre 1 1 2
Fortaleza 1 1 2 Rio de Janeiro 1 1 2
Goiânia 1 1 2 Vitória 1 1 2
Macapá 1 1 2 Belo Horizonte 1 1 2
Manaus 1 1 2 Rio Branco 1 1 2
Natal 1 1 2 Salvador 1 1 2
Porto Velho 1 1 2 São Paulo 0 1 1
Recife 1 1 2 Belém 1 1 2
São Luís 1 1 2 Teresina 1 1 2
Cuiabá 1 1 2
Fonte: dados da pesquisa (2022).
Os resultados desta pesquisa apontam para maior cumprimento destes itens, ou seja, a
grande maioria publica os dados, inclusive com o nome do servidor, com exceção de dois
portais, de Boa Vista e de São Paulo, que no momento da coleta de dados não foi possível
encontrar as informações acerca da remuneração individualizada por nome do agente público.
Eckert et al. (2016) indagaram o fato de existir portais que ainda se encontram sem nenhuma
informação quanto a remuneração dos servidores públicos, mesmo pela sua notória
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importância no esclarecimento e justificativa das diferenças salariais. Entretanto, eles
mostraram que outros autores chamam a atenção para o constrangimento e a insegurança que
esta divulgação pode causar, defendendo assim a ocultação do nome do servidor e adotar a
representação por código ou matrícula.
A seguir, analisa-se os resultados do Índice de Transparência de maneira consolidada.
Nesta análise, foram considerados os totais obtidos em cada categoria para estabelecer os
valores finais do índice. Estes resultados se encontram discriminados na Tabela 6.
Tabela 6 – Índice de transparência consolidado – capitais brasileiras
Pontuação por categoria de informação
Municípios C1 C2 C3 C4 C5 Total %
Aracaju 4 5 6 1 2 18 100,00%
Boa Vista 4 5 6 1 2 18 100,00%
Brasília 4 5 6 1 2 18 100,00%
Campo Grande 4 5 6 1 2 18 100,00%
Curitiba 4 5 6 1 2 18 100,00%
Fortaleza 4 5 6 1 2 18 100,00%
Goiânia 4 5 6 1 2 18 100,00%
Macapá 4 5 6 1 2 18 100,00%
Manaus 4 5 6 1 2 18 100,00%
Natal 4 5 6 1 2 18 100,00%
Porto Velho 4 5 6 1 2 18 100,00%
Recife 4 5 6 1 2 18 100,00%
São Luís 4 5 6 1 2 18 100,00%
Cuiabá 4 5 6 0 2 17 94,44%
Florianópolis 4 5 6 0 2 17 94,44%
João Pessoa 4 5 6 0 2 17 94,44%
Maceió 3 5 6 1 2 17 94,44%
Palmas 4 5 6 0 2 17 94,44%
Porto Alegre 4 5 6 0 2 17 94,44%
Rio de Janeiro 4 4 6 1 2 17 94,44%
Vitória 4 5 6 0 2 17 94,44%
Belo Horizonte 4 4 6 0 2 16 88,88%
Rio Branco 4 4 6 0 2 16 88,88%
Salvador 3 5 6 0 2 16 88,88%
São Paulo 4 4 6 1 1 16 88,88%
Belém 4 5 6 0 1 16 88,83%
Teresina 4 4 6 0 2 16 88,83%
Fonte: dados da pesquisa (2022).
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TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO PÚBLICA: UM ESTUDO A PARTIR DOS PORTAIS ELETRÔNICOS DE CAPITAIS BRASILEIRAS
Diante dos resultados consolidados da Tabela 6, percebe-se que todas as capitais
apresentam um nível alto de transparência pública, em que 48,14% (13 das 27 capitais)
apresentam-se com 100% de cumprimento dos itens analisados nesta pesquisa, enquanto
nenhuma apresentou-se com resultado abaixo dos 80% do cumprimento dos itens. Estudo de
Sales (2012) mostrou esta evolução quando da implementação da LAI (BRASIL, 2011),
entretanto, estudos subsequentes mostraram que muitos portais municipais não cumpriam as
recomendações legais em sua totalidade, o que está sendo comprovado pelos resultados deste
estudo.
Mas, o trabalho que talvez tenha tido maior impacto para a melhoria do nível de
transparência nos portais municipais foi Ranking Nacional de Transparência criado pelo
Ministério Público Federal no âmbito do projeto de combate a corrupção em 2015, porque o
não cumprimento das recomendações levaria a uma ação pública civil contra o município, e se
o município não tiver um portal o MPF recomendaria a União a suspensão das transferências
voluntárias para tal município. O resultado foi a melhoria do nível de transparência das
administrações públicas locais, mesmo resultado foi observado nesta pesquisa.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo teve como objetivo analisar os portais de transparência das capitais dos
estados brasileiros, incluindo o Distrito Federal, com o intuito de verificar o seu nível de
adequação as exigências legais. É uma pesquisa censitária, uma vez que foram analisados
todos os portais do universo em análise, na qual foi utilizado um instrumento de observação
com base no Índice Nacional de Transparência elaborado pelo Ministério Público Federal em
2015.
Conforme os resultados do estudo, foi possível constatar um alto nível de
transparência nos portais analisados, uma vez que todos cumpriram mais de 80% dos itens
analisados. Verificou-se que os portais pesquisados deram mais atenção aos quesitos das
informações financeiras, orçamentárias e de relatórios contábeis e fiscais, assim como, a
preocupação com a interação com a sociedade, disponibilizando ferramentas que possibilitem
os cidadãos a aquisição de informações do seu interesse.
Entretanto, constatou-se também que a questão de acessibilidade para pessoas com
deficiência ainda não se constitui em preocupação por grande parte dos portais analisados, o
que precisa de um debate mais amplo.
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Portanto, conclui-se que, as 27 capitais dos estados brasileiros, incluindo o Distrito
Federal, demonstraram uma adequação elevada dos seus portais de transparência conforme
recomenda a legislação brasileira. Do ponto de vista da Teoria da Agência, o conflito entre o
Principal (cidadão) e o Agente (prefeitos) estaria sendo evitado pela disponibilização de
informações a respeito da gestão pública. No entanto, ainda há muito que se fazer nestes
portais para melhorar ainda mais a qualidade de informações que são disponibilizadas aos
cidadãos, porque mesmo com um instrumento de observação enxuto nem todos os portais
conseguiram cumprir com os 100% dos itens.
A principal limitação deste estudo é justamente o índice de transparência com poucos
itens, o que pode passar uma imagem de um nível elevado de transparência porque foi tratado
de forma geral. Neste sentido, recomenda-se uma pesquisa envolvendo itens muito específico
para verificar detalhadamente cada ponto dos portais. Outra recomendação é o
desenvolvimento de uma pesquisa com os próprios cidadãos, com o objetivo de verificar o
interesse destes em ir ao encontro com o seu direito de ser informado e de exercer o controle
social.
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