Revista de Estudos em Organizações e Controladoria - REOC, ISSN 2763-9673, UNICENTRO, Irati-PR, v. 2, Dossiê APP, p. 82-100, dez., 2022.
Dossiê Análise de Políticas Públicas
Editores Convidados: Prof. Dr. Bruno Martins Augusto Gomes e Prof. Dr. Roberto Eduardo Bueno
O IMPACTO DA PANDEMIA DE COVID-19 NA CONTINUIDADE DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS DE IMPLANTAÇÃO DO GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL
1
THE IMPACT OF THE COVID-19 PANDEMIC ON THE CONTINUITY OF PUBLIC
POLICIES FOR THE IMPLEMENTATION OF E-GOVERNMENT IN BRAZIL
JOSELIO JORGE TEIDER
Universidade Federal do Paraná (UFPR)
E-mail: joselio.teider@ufpr.br
RESUMO
A pandemia de COVID-19 gerou profundos impactos na relação entre os governos e os cidadãos e, em especial,
nas necessidades da prestação de serviços pelos canais on-line, diante da necessidade de isolamento social. Em
que pese muitos estudos de qualidade sobre Governo Eletrônico estão sendo produzidos, uma questão chama a
atenção de forma mais contundente: os governos estão aproveitando a janela de oportunidade para consolidar as
políticas públicas para universalizar os serviços pela internet para seus cidadãos? Dentro deste contexto, o presente
estudo analisou as políticas públicas aplicadas em prol da implementação do Governo Eletrônico no Brasil na
década que antecedeu a pandemia (2010 a 2020), com o objetivo de verificar se o advento da pandemia de COVID-
19 resultou em alguma mudança que pode ser explicada pela aplicação do modelo teórico do Equilíbrio Pontuado
de Análise de Políticas Públicas. A partir de uma apresentação histórica das principais iniciativas da Administração
Pública Federal em termos de implantação do Governo Eletrônico é realizada uma análise comparativa com as
pesquisas do Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação (Cetic.br), para
analisar a evolução das políticas públicas no referido período com o objetivo de verificar se realmente houve
alguma mudança significativa do curso das ações do Governo Federal na prestação de serviços pela internet aos
cidadãos, em face à pandemia de COVID-19.
Palavras-chave: Governo Eletrônico; Políticas Públicas; COVID-19; Equilíbrio Pontuado.
ABSTRACT
The COVID-19 pandemic has had profound impacts on the relationship between governments and citizens and, in
particular, on the needs of providing services through online channels, given the need for social isolation. Despite
the fact that many quality studies on Electronic Government are being produced, one question draws attention
more forcefully: are governments taking advantage of the window of opportunity to consolidate public policies to
universalize Internet services for their citizens? Within this context, the present study analyzed the public policies
applied in favor of the implementation of Electronic Government in Brazil in the decade that preceded the
pandemic (2010 to 2020), with the objective of verifying whether the advent of the COVID-19 pandemic resulted
in any change that can be explained by the application of the theoretical model of the Punctuated Equilibrium of
Public Policy Analysis. Starting from a historical presentation of the main initiatives of the Federal Public
Administration in terms of the implantation of the Electronic Government, a comparative analysis is carried out
with the researches of the Regional Center of Studies for the Development of the Information Society (Cetic.br),
to analyze the evolution of public policies in that period with the objective of verifying if there really was any
significant change in the course of the Federal Government's actions in the provision of services over the internet
to citizens, in the face of the COVID-19 pandemic.
Keywords: Electronic Government; Public Policy; COVID-19; Punctuated Equilibrium.
1
DOI: https://doi.org/10.5935/2763-9673.20220016
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Joselio Jorge Teider
O IMPACTO DA PANDEMIA DE COVID-19 NA CONTINUIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE IMPLANTAÇÃO DO GOVERNO
ELETRÔNICO NO BRASIL
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1 INTRODUÇÃO
A sociedade contemporânea percebeu uma profunda transformação por conta do
acelerado avanço das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) nas décadas recentes.
Em particular, o advento da Internet possibilitou a criação de uma sociedade profundamente
interconectada em rede conforme preconizou Castells (1996). Este fenômeno também pode ser
facilmente observado no contexto das relações dos cidadãos com as instituições governamentais.
A informatização da gestão pública traz benefícios notórios em termos de eficiência e economia
para os governos e possibilita a implantação de serviços oferecidos por plataformas on-line que,
em tese, facilitariam a vida do cidadão. Todavia, para confirmar se a implementação destes
serviços é realmente efetiva, torna-se necessário analisar quais são as políticas públicas, se é
que existem, com o objetivo de realizar a inclusão digital dos menos favorecidos.
Dentro deste panorama o presente estudo tem como objetivo analisar os impactos que a
Pandemia de COVID-19 (Coronavírus Disease 2019) produziu na implantação do Governo
Eletrônico no Brasil, promovendo uma análise quanto ao comportamento de estabilidade e
eventual mudança em sua implantação entre os anos de 2010 e 2020, para verificar a aderência
da Teoria do Equilíbrio Pontuado na aplicação dessas Políticas Públicas.
A hipótese central que se pretende verificar neste artigo trata da significativa aderência
do modelo teórico do Equilíbrio Pontuado, proposto pelos pesquisadores Baumgartner e Bryan
Jones (2009), como ferramenta para compreender as mudanças bruscas no contexto das
políticas públicas brasileiras em termos de ações no plano de prestação de serviços pela internet
aos cidadãos que foram tomadas em passo acelerado em face à pandemia de COVID-19.
Assim, o presente estudo se propõe a realizar uma análise da produção legislativa em
prol de políticas públicas implementadas no Brasil, que envolveram a implantação de serviços
eletrônico dentro da esfera do Governo Federal, quando a internet começou a se tornar uma
ferramenta amplamente inserida na sociedade brasileira e o estabelecimento de medidas
emergenciais causadas pelo impacto abrupto que demandou implementações rápidas no âmbito
destas políticas públicas por conta do advento da pandemia de COVID-19.
A primeira etapa da pesquisa demandou o levantamento do embasamento teórico das
teorias de políticas públicas que deram suporte à análise desenvolvida, partindo da conceituação
de Governo Eletrônico, passando pelos conceitos fundamentais de políticas públicas para
chegar no entendimento basilar da Teoria do Equilíbrio Pontuado.
A partir desta base, apresentou-se o histórico da implantação do Governo Eletrônico no
Brasil para que se observar a sua evolução linear e gradual. Realizou-se uma exploração das
iniciativas do Governo Federal em termos de disponibilizar serviços para o cidadão, em
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particular aqueles que são ofertados pela internet ancorados na expectativa de facilitar o acesso
ao cidadão pela experiência on-line de atendimento, rapidez e facilidade.
Em seguida foi desenvolvida análise a partir dos dados das pesquisas sobre o uso das
Tecnologias de Informação e Comunicação no Setor Público Brasileiro realizadas pelo Centro
Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação (Cetic.br), que
envolveram as iniciativas do Governo Eletrônico no Brasil entre os anos de 2010 a 2020. A
partir desta análise efetuou-se uma comparação dos dados de utilização destes serviços na
década de antecedeu a pandemia de COVID-19 e o período da pandemia, o qual obrigou que
muitas destas iniciativas fossem postas em marcha acelerada para disponibilizar serviços
digitais para a população profundamente afetada por restrições de interação pessoal diante da
necessidade de prevenção da propagação da pandemia.
E finalmente, como corolário do presente estudo, realizou-se uma correlação das
informações coletadas e comparadas para verificação da aplicação da Teoria do Equilíbrio
Pontuado nas políticas públicas de Governo Eletrônico no Brasil implementadas em face da
pandemia de COVID-19.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
A evolução da Tecnologia da Informação tem se implementado a passos largos e céleres
dentro da história. Em que pese essas transformações tenham se iniciado recentemente em
termos de cronologia histórica em meados dos séculos XX por conta da construção do primeiro
computador (MEIRELLES, 1994), o avanço nas últimas décadas foi expressivo. Destaque
especial merece o rápido desenvolvimento da Internet que teve seus passos iniciais dentro do
projeto militar dos Estados Unidos em face da disputa com a então União Soviética no período
da Guerra Fria, que aconteceu depois Segunda Guerra Mundial, onde houve a polarização
política entre as duas grandes potenciais mundiais à época (CASTELLS, 2004, p. 37).
Com o fim da Guerra Fria, o governo dos Estados Unidos transferiu a tecnologia da
internet para institutos de pesquisa que desenvolveram padrões abertos que foram adotados pela
indústria da Informática e ganharam tal aderência que se tornaram um padrão de mercado,
possibilitando, de forma sem precedentes na história, a comunicação global e instantânea entre
as pessoas, de maneira rápida, eficiente e sem limitação de fronteiras e, por sua vez
transformando de forma radical os mecanismos de relacionamento sociais (CORRÊA, 2000, p.
8) e consolidando o conceito de aldeia global profetizado por Marshall McLuhan (1964).
No final do século XX pode-se observar que o desenvolvimento desta rede mundial de
intercâmbio de informações com base na internet potencializou o desenvolvimento de soluções
baseadas nesta infraestrutura (CASTELLS, 2011, p. 142) para oferecer serviços para as pessoas
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que podem realizar tarefas como trocar mensagens (e-mail), realizar compras on-line (e-
commerce), estudar qualquer tipo assunto (e-learning) entre tantos outros serviços disponíveis
de forma remota e instantânea (SANTOS; REINHARD, 2012, p. 121-122).
Segundo Leite e Rezende (2015, p. 507) esta transformação também gerou impacto na
administração pública traduzindo-se em implementações de soluções para os governos
aperfeiçoaram sua prestação de serviços aos cidadãos por meio de canais eletrônicos como a
internet (e-Government ou simplesmente e-Gov). Neste campo pode-se observar vários tipos
de iniciativas que vão desde a prestação de serviços públicos on-line via internet, melhoria de
processos administrativos, aumento de eficiência em termos de governança, transparência e
elaboração e monitoramento de políticas públicas.
A conceituação de política pública é um tema muito fértil. Para uma definição mais
objetiva pode-se apoiar na obra de Secchi (2013) que define uma política pública como uma
diretriz elaborada para enfrentar um problema público e apresenta um esquema de visualização
e interpretação que organiza a política pública em fases sequenciais e interdependentes: 1)
identificação do problema, 2) formação da agenda, 3) formulação de alternativas, 4) tomada de
decisão, 5) implementação, 6) avaliação, 7) extinção (SECHI, 2013, p. 43). Neste contexto, a
Internet é muito profícua e pode ser utilizada como uma ferramenta de apoio em todas as fases
do processo de elaboração de políticas públicas, tanto em aspectos gerenciais quanto em
aspectos de participação do cidadão (LEITE; REZENDE, 2015, p. 601).
E além do aspecto ferramental, a Internet pode ser vista como um locus em si mesma,
devido as interações virtuais realizadas pelos cidadãos no ciberespaço (LEVY, 2007, p. 15).
Estas interações virtuais envolvem inexoravelmente também as relações dos jurisdicionados
com os governos e em si são um potencial alvo para implementação de políticas públicas para
melhor prestação de serviços aos cidadãos, interações mais eficazes com empresas e a indústria,
empoderamento do cidadão por meio do acesso a informações ou mais eficiência na
administração governamental, diminuir a corrupção, maior transparência, maior conveniência,
aumento da receita e redução de custos (WORLD BANK, 2015).
No Brasil, um país com proporções continentais, a Internet tem grande potencial como
ferramenta para implantação de políticas públicas, suscitando grandes oportunidades e ao
mesmo tempo muitos desafios. Dentro dos fatores restritivos para implementação de políticas
públicas no Brasil via internet pode-se citar (i) a precariedade da infraestrutura de
comunicações fora dos grandes centros urbanos, (ii) o alto custo do acesso dos serviços de
internet de alta velocidade, (iii) a resistência de muitos usuários que ainda preferem acessar
serviços e informações presencialmente, (iv) o desconhecimento da disponibilidade dos
serviços públicos pelos canais eletrônicos e (v) a falta de habilidade em lidar com os artefatos
tecnológicos por uma grande parcela de cidadãos que possuem baixo nível de escolaridade ou
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estão em precária condição e se encontram em uma situação de exclusão digital (SANTOS;
REINHARD, 2015, p. 241-242) que precisa ser colocada no centro da discussão quando se trata
da agenda de implantação de políticas públicas no campo do Governo Eletrônico pela Internet.
Segundo Secchi (2013, p. 46), a agenda de políticas públicas é um conjunto de
problemas ou temas entendidos como relevantes e que podem tomar forma de um programa de
governo. A agenda de políticas públicas segue a tendência de estabilidade com uma lenta e
gradativa evolução por meio de um incrementalismo. Mas há momentos em que se pode
observar um colapso que provoca uma ruptura com o modelo de mudanças vigente e provoca
grandes alterações em relação às políticas que vinham sendo conduzidas (CAPELLA, 2006).
Este fenômeno pode-se observar no caso em estudo: a questão da exclusão digital dos
cidadãos vinha sendo tratada há muito tempo com atenção subsidiária na pauta de programas
de governo (MEDEIROS et al., 2020, p. 651). Muitos destes serviços de Governo Eletrônico
são prestados por meio de plataformas digitais, que nem sempre estão ao alcance daqueles que
mais precisam dos benefícios. Porém, muitas pessoas estão à margem do conjunto dos
benefícios produzidos pelo avanço da Tecnologia da Informação implementados nos programas
de Governo Eletrônico e ficam excluídas das plataformas de assistência social do governo.
Considerando que, grande parte da população tem acesso precário à Tecnologia da Informação,
o acesso à ajuda emergencial do governo não tem como ser eficiente e o abismo social torna-se
ainda mais evidente para grandes parcelas de pessoas à margem do fenômeno da digitalização
das interações sociais.
A atitude reativa das autoridades públicas em face aos problemas colaterais de
implantação do Governo Eletrônico, em especial os de exclusão digital, vem sendo motivo de
uma autorreflexão dos próprios atores governamentais, que pode ser observado pela iniciativa
do Senado Federal em realizar audiências públicas para debater o assunto (SENADO
FEDERAL, 2021).
Nota-se que até então a iniciativa governamental em prol do estabelecimento de
programas para disponibilização de soluções que ampliem o acesso da população às ferramentas
e aos ambientes digitais têm acontecido de forma gradual e consecutiva, porém com advento
da pandemia de COVID-19 às suas consequências se agravaram e alcançaram proporções
insuportáveis abrindo uma janela de oportunidade (BRASIL; JONES, 2020, p. 1491), que
obrigaram as autoridades públicas a tomarem decisões emergenciais diante da necessidade de
prestar serviços aos cidadãos por canais on-line, os quais se apresentaram com a única
alternativa à impossibilidade de se prestar serviços presenciais por conta das restrições impostas
para controlar de expansão da pandemia (CARDOSO, 2020, p. 1058).
As exigências impostas pela pandemia podem ser compreendidas se analisadas pela
Teoria do Equilíbrio Pontuado, que pode auxiliar em como o incrementalismo de políticas
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públicas foi interrompido. Neste cenário pandêmico temos os elementos que apontam para a
possibilidade da observação da Teoria do Equilíbrio Pontuado, desenvolvida por de
Baumgartner e Jones (1993), que estabelece que o desenvolvimento de Políticas Públicas têm
longos períodos de incrementalismo ocasionalmente interrompidos por momentos de atividade
política intensa por conta de alguma mudança na agenda político-social e obriga os governos a
tomarem ações de forma muita intensa para prestar a demandada atenção e prover soluções
(BAUMGARTNER; JONES, 2004, p. 326). É o que se pretende observar no processo de
implantação do Governo Eletrônico no Brasil, visto que, durante a pandemia do COVID-19
houve vários momentos em que os cidadãos precisaram de serviços e ajuda emergencial do
governo e está necessidade de acesso por meio de canais on-line foi observada de forma abrupta
e contundente interrompendo uma adesão gradual que estava se desenvolvendo de forma
orgânica e incremental por parte dos cidadãos.
Com o advento da pandemia de COVID-19, os governos precisaram enfrentar imensos
desafios diante da necessidade de implantar restrições sociais para combater a expansão
geométrica do contágio do Coronavírus e desenvolver medidas para atenuar os efeitos colaterais
que estas medidas geraram em aspectos socioeconômicos. Tais problemas possuem uma
significativa gravidade e tamanha complexidade que promovem grande instabilidade na agenda
de políticas públicas e, consequentemente, provocam grande potencial para pontuações na
agenda de políticas públicas (BAUMGARTNER; EPP, 2017, p. 259).
A partir do conhecimento deste referencial teórico é possível examinar com mais
propriedade os principais marcos históricos da implantação do Governo Eletrônico no Brasil.
3 HISTÓRICO IMPLANTAÇÃO GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL
As iniciativas do governo brasileiro em termos de oferecer prestação de serviços
públicos com o auxílio das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), em particular
pela Internet, podem ser observadas desde o ano 2000, quando foi promulgado o Decreto
Presidencial (BRASIL, 2000a) que institui Grupo de Trabalho Interministerial de Tecnologia
da Informação (GTTI) para examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com
as novas formas eletrônicas de interação. Este grupo de trabalho teve sua agenda incorporada
ao programa Sociedade da Informação, que era coordenado pelo Ministério da Ciência e
Tecnologia. À época, já se percebiam diversas iniciativas isoladas do governo para prestar
serviços ao cidadão pela internet tais como: entrega da declaração do Imposto de Renda,
divulgação de editais de compras do governo em sites oficiais, acompanhamentos de processos
judiciais, prestação de informações sobre aposentadoria e diversos outros serviços públicos
federais. Houve uma iniciativa de concentrar todos os serviços públicos federais em um único
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portal denominado Rede Governo, que fora disponibilizado pelo Serviço Federal de
Processamento de Dados (SERPRO) no endereço [redegoverno.gov.br].
O GTTI realizou vários trabalhos de diagnóstico que acabaram por concluir que o portal
da Rede Governo somente tinha a função de divulgação do acesso aos serviços on-line ao
cidadão, uma vez que não havia integração nem em termos de interface de acesso nem de
tecnologia, pois os serviços dos diversos sistemas de informação da Administração Pública
Federal ainda não estavam integrados.
Uma das preocupações que permeava a implantação de serviços para o cidadão era a
questão da identificação legítima e segura na internet, uma estrutura que desde suas origens foi
pensada para ser um ambiente democrático de acesso livre e universal (CASTELLS, 2011, p.
142). Porém esta flexibilidade de acesso resulta em um efeito colateral no tocante à
identificação confiável e segura daquele que está realizando determinada operação pelas
plataformas remotas. A solução proposta à época consistiu em um modelo apresentado na
Medida Provisória nº 2.200, de 28 de junho de 2001, para a implementação de assinaturas
eletrônicas com validade legal por meio do reconhecimento de certificados digitais emitidos
pelo Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI) dentro de uma estrutura denominada
ICP-Brasil – Infraestrutura de Chaves Públicas, estabelecendo um marco legal oficial sobre a
questão dos documentos eletrônicos no Brasil.
No final de 2002, o Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE) tornou explícito
em seu balanço anual que sua prioridade na implantação do Governo Eletrônico seria suprir as
necessidades dos cidadãos pelo provimento de soluções oferecidas de forma digital,
especialmente pela internet. Para tanto, é incentivada a formulação de políticas públicas em
prol da inclusão digital, alçada a um direito para o exercício da cidadania. Outro ponto
importante deste relatório foi o destaque do governo federal para priorização do software livre
estratégico, aquele que adota os princípios de utilização de software de código aberto e livre de
licenças proprietárias, para a implementação do governo eletrônico e garantir aos cidadãos o
direito de acesso aos serviços públicos sem obrigá-los ao uso de plataformas específicas
(GOV.BR, 2019, p. 8). Também em termos de inclusão digital, foi criado 2005 o Modelo de
Acessibilidade de Governo Eletrônico (eMAG) para que todos os sites de serviços aos cidadãos
proporcionem obrigatoriamente recursos de acessibilidade para pessoas com necessidades
especiais (BRASIL, 2014).
A produção legislativa em âmbito federal ao longo dos anos seguintes manteve o foco
na integração e padronização de sistemas que fora formalizado no documento Padrões de
Interoperabilidade em Governo Eletrônico – e-PING (BRASIL, 2004) e por iniciativas para a
melhoria da infraestrutura de processamento de dados e comunicação utilizadas pelos órgãos
que compõem a Administração Pública Federal (GOV.BR, 2019, p. 15). Um programa contínuo
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em termos de Estratégia Geral de Tecnologia da Informação foi iniciado em 2008 com o
objetivo de promover a melhoria contínua da gestão e governança de Tecnologia da Informação.
Este programa teve edições subsequentes em 2010, 2011-2012, 2013-2015 (BRASIL, 2008).
Dentro deste contexto, o Decreto Federal nº 6.932/2011 estabeleceu que todos os órgãos do
Poder Executivo Federal devem tornar pública uma “Carta de Serviços ao Cidadão” com o
objetivo de informar o cidadão dos serviços prestados no âmbito de sua esfera de competência.
Além das iniciativas de governança e promoção da automatização e disponibilização de
serviços ao cidadão pela internet, o governo federal brasileiro também promoveu ao longo de
2011 algumas ações importantes em termos de transparência, integridade pública e facilidade
de acesso às informações governamentais. Tal iniciativa começou a ser percebida por um
decreto, promulgado em 15 de setembro de 2011, que institui o Plano de Ação Nacional sobre
Governo Aberto promovendo no mesmo ano o lançamento do projeto de Infraestrutura de
Dados Abertos e o lançamento da primeira versão do Portal Brasileiro de Dados Abertos. A
consolidação do modelo de transparência do governo federal, em sede do Poder Executivo, se
deu depois pelo Decreto Federal nº 8.777/2016 que estabeleceu a missão de disponibilizar dados
e informações públicas dos órgãos e entidades da administração pública federal em formatados
dentro de padrões abertos mundialmente conhecidos.
Ainda dentro deste escopo, foi promulgada a Lei de Acesso à Informação (LAI), Lei
Federal nº 12.527/2011, que regulamentou o direito constitucional de acesso dos cidadãos às
informações públicas estabelecendo que a publicidade e a transparência das informações é a
regra e o sigilo é a exceção. Dentro das implementações práticas determinadas pela Lei de
Acesso à Informação pode-se citar: a implantação de serviços como o Sistema de Gestão de
Convênios e Contratos de Repasse (Siconv) e o Portal de Compras do Governo Federal
(Comprasnet), iniciativa do governo federal brasileiro que depois foi disponibilizada para
outras unidades da federação. Estes sistemas disponibilizam portais para registro,
acompanhamento e divulgação de todas as operações de aquisição dos órgãos de governo que
podem ser acompanhadas pelos cidadãos e entidades que trabalham para garantir a
transparência do governo perante a sociedade.
Apesar de todo o rol de iniciativas, percebe-se que as políticas públicas de Governo
Eletrônico, em âmbito federal, se concentravam mais em torno da informatização dos processos
internos de trabalho. É possível que com este viés estratégico, sejam produzidos benefícios aos
cidadãos em termos de praticidade de acesso a alguns serviços, mas o pensamento autocentrado
em governança pública precisava ser revisto. Nesse sentido foi publicado o Decreto Federal nº
8.638/2016 que estabeleceu uma nova Estratégia de Governança Digital (EGD) para a
administração pública federal, mais centrada nas necessidades e na participação do cidadão, um
dos pontos que foi trabalhado, para facilitar o acesso do cidadão, foi a criação de um novo
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modelo com o objetivo de proporcionar simplificação da identificação do usuário para acesso
aos serviços públicos, conforme estabelecido pelo Decreto Federal nº 9.094/2017.
Restou estabelecido, entre outras medidas de simplificação de procedimentos, que o
cidadão pode utilizar o seu Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) como instrumento suficiente para
o seu exercício de obrigações e direitos e na obtenção de benefícios. Tem-se o início da adoção
de um documento único e universal que facilita a integração dos serviços por significar que
cada cidadão vai ter uma chave única. Certamente há efeitos colaterais indesejados como a
questão do possível cruzamento de dados para gerar um acerto de informações históricas do
cidadão com o potencial usar esta chave única para rastrear todas as operações realizadas por
determinado cidadão com a possibilidade de cruzar informações para monitoramento e
vigilância digital (CASTELLS, 2003, p. 201).
Em 2018, o governo federal brasileiro apresentou o estudo Estratégia Brasileira para a
Transformação Digital (e-Digital) onde elenca 100 ações de curto e médio prazos com o
propósito de acelerar a economia digital dentro de um programa integrado de Governança
Digital, ampliando os serviços ofertados aos cidadãos em um portal centralizado contanto com
a integração de acesso por meio de um sistema de autenticação centralizada (BRASIL, 2018).
Este portal foi revisado, atualizado e em pouco tempo foi lançado o portal único “gov.br”
intitulado “Serviços do Governo para você”
2
com a proposta de ser o ponto central da
unificação dos canais digitais do governo federal, que conforme disposto no Art. 4º § 2º do
Decreto Federal nº 9.756/2019, deveria acontecer até 31 de dezembro de 2020 (BRASIL, 2019).
Porém no intervalo deste período sobreveio o advento da pandemia mundial de COVID-19 que
trouxe significativo impacto em toda sociedade em termos de saúde pública, profundos
impactos na economia e causando uma interrupção na continuidade da evolução e expansão
gradual dos serviços de Governo Eletrônico em âmbito da administração federal do Brasil.
De todo este histórico depreende-se que a implementação das iniciativas de um Governo
Eletrônico caminhou a passos lentos devido à falta de continuidade de programas de políticas
públicas entre as sucessivas gestões do Governo Federal, mas é possível notar um processo
gradual de implementação de plataformas eletrônicas governamentais (SECHI, 2013, p. 53).
Para realizar a análise quanto a aderência Teoria do Equilíbrio Pontuado na implantação do
Governo Eletrônico no Brasil na administração pública federal, diante da crise imposta pela
pandemia de COVID-19, passa-se a estudar as estatísticas apresentadas pelo CGI.BR que foram
apresentadas em seu relatório de 2019.
2
Serviços do Governo para você. Disponível em: https://www.gov.br/pt-br. Acesso em 28 jul. 2022.
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4 METODOLOGIA DE PESQUISA
A implantação do Governo Eletrônico no Brasil estava sendo executada de forma
gradual entre os anos 2010 e 2020 sendo caracterizado por um processo linear pela
disponibilização de serviços públicos por meio da internet. Esta evolução incremental foi
interrompida de forma abrupta por conta da chegada da pandemia de COVID-19, que
proporcionou uma crise de saúde pública em termos globais obrigando os governos a
estabelecerem programas de distanciamento social, confinamento e até mesmo lockdowns que
impediram o atendimento presencial, sendo necessária a implantação de programas de acesso
remoto, principalmente pela internet para que os cidadãos pudessem ter acesso aos serviços
públicos (SCHWAB; MALLERET, 2020, p. 12).
Este cenário apresenta consistentes indícios da presença da Teoria do Equilíbrio
Pontuado que segundo seus autores Baumgartner e Jones (1993), reveza períodos de
estabilidade de agenda de políticas públicas que são interrompidos por uma rajada de mudanças
bruscas representadas por meio de gráficos que denotam linhas de equilíbrio sendo
interrompidas por ocorrência de picos e vales que sintetizam anormalidades na forma padrão
das pontuações de indicadores que representam dimensões no quadro de implantação de
políticas públicas.
Com o objetivo de realizar uma observação analítica da evolução das políticas públicas
da implantação do Governo Eletrônico no Brasil, o presente estudo se valeu das pesquisas
realizadas pelo Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da
Informação (Cetic.br) para verificar como se comportou a evolução do acesso ao Governo
Digital no Brasil no período da Pandemia de COVID-19.
A pesquisa avaliou os indicadores de utilização do Governo Eletrônico fornecidos pelo
Cetic.br na Pesquisa “TIC Domicílios – Indivíduos” entre anos 2010 e 2020 em busca daqueles
que estivessem sempre presentes em todas as edições anuais da pesquisa para que fosse possível
a comparação ao longo da série anual. O indicador “G3 - proporção de indivíduos que
acessaram a Internet, por atividades desenvolvidas de interação com autoridade públicas”
atendeu a esta premissa sendo então escolhido para realização da investigação comparativa.
A partir desta escolha foi realizada tabulação dos valores de cada uma das variáveis que
compõem este indicador para verificar se realmente houve significativa diferença ou evolução
atípica na utilização do Governo eletrônico no Brasil no período examinado. Após a tabulação
dos dados foram gerados gráficos, que integram a análise do presente estudo, considerando o
percentual do total de usuários de internet no referido ano e suas respectivas interações com as
autoridades públicas por meio da rede mundial.
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4 ANÁLISE DOS DADOS
Nesta seção são apresentados os dados extraídos dos levantamentos do Centro Regional
de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação (Cetic.br), nos anos de 2010
a 2020, para avaliar os indicadores de utilização do Governo Eletrônico da administração
pública federal.
Os Gráficos 1 e 2 apresentam, respectivamente, os percentuais de usuários que
procuraram informações nos sites do governo federal e os percentuais de usuários que acessam
algum serviço on-line do governo federal, no período de 2010 a 2020.
Gráfico 1 – Percentual de usuários da internet que procuraram informações oferecidas por sites
o governo federal – 2010 a 2020
Fonte: Cetic.br (2010 a 2020).
Gráfico 2 – Percentual de usuários da internet que acessaram algum serviço público – 2010 a
2020
Fonte: Cetic.br (2010 a 2020).
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
0%
4%
8%
12%
16%
20%
24%
28%
32%
36%
40%
44%
26%
23% 21%
27% 26% 26% 27% 26% 26% 28%
42%
Anos
Percentual (%)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
0%
4%
8%
12%
16%
20%
24%
28%
32%
36%
40%
13% 11% 11%
17%
23% 25% 23% 25% 25%
28%
37%
Anos
Percentual (%)
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Os dados das variáveis que compõem o indicador escolhido expressam que ao longo dos
anos examinados nota-se um aumento tímido na proporção de usuários da internet que utilizam
os serviços públicos do Governo eletrônico no Brasil. Em que pese, o número de usuários de
internet tem crescido de forma orgânica e, com isso, o número absoluto de usuários também
aumentou, em termos percentuais, essa variação não se apresenta de forma significativa entre
os anos de 2010 até 2019. Por outro lado, é notório que os dados referentes ao ano 2020 possuem
um aumento expressivo. Também chama a atenção o significativo aumento daqueles utilizaram
a internet para a interação com as autoridades públicas como pode-se observar no Gráfico3.
Gráfico 3 – Percentual de usuários da internet que realizaram interações com órgãos de serviços
públicos – 2010 a 2020
Fonte: Cetic.br (2010 a 2020).
Gráfico 4 – Percentual de usuários da internet das classes C e D que procuraram por sites do
governo federal – 2010 a 2020
Fonte: Cetic.br (2010 a 2020).
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
0%
4%
8%
12%
16%
20%
24%
28%
32%
36%
40%
44%
48%
52%
56%
25%
30%
34% 36% 37% 37% 37% 40%
54%
Anos
Percentual (%)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
0%
2%
4%
6%
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10%
12%
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16%
18%
20%
22%
24%
26%
28%
13%
9% 9%
13%
10% 11% 11% 12% 13% 13%
26%
Anos
Percentual (%)
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A mesma fonte de dados do Cetic.br utilizada também traz o indicador “G3 – proporção
de indivíduos que acessaram a Internet, por atividades desenvolvidas de interação com
autoridades públicas” segmentado em várias outras categorias tais como região, sexo, raça, grau
de instrução, faixa etária, classe social etc. Com o objetivo de analisar como se comporta a
evolução do acesso dos mais desfavorecidos aos serviços do Governo Eletrônico, foi elaborada
uma análise específica com as informações referentes às classes sociais D e E.
Gráfico 5 – Percentual de usuários da internet das classes C e D que acessaram algum serviço
público federal – 2010 a 2020
Fonte: Cetic.br (2010 a 2020).
Gráfico 6 – Percentual de usuários da internet das classes C e D que realizaram interações com
órgãos de serviços públicos federal – 2010 a 2020
Fonte: Cetic.br (2010 a 2020).
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
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2%
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5%
3%
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7%
5%
8% 8%
9% 9%
11%
15%
Anos
Percentual (%)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
0%
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4%
6%
8%
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17% 16% 17% 17%
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32%
Anos
Percentual (%)
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Os gráficos que expressam a utilização de serviços de Governo Eletrônico dos usuários
das Classes D e E são ainda mais contundentes expressando a exclusão social daqueles mais
desfavorecidos visto que mesmo com percentuais muito pequenos de acesso também
apresentam aumento expressivo de procura por serviços do Governo Eletrônico no ano 2020,
período de grande impacto causado pela pandemia de COVID-19.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Teoria do Equilíbrio Pontuado propõe a análise das políticas públicas dentro de um
período observando se existem variações bruscas e significativas com os períodos anteriores
referentes a mudanças em larga escala que causam interrupções na continuidade das políticas
públicas após um período de certa estabilidade gerada por fatores disruptivos (TRUE; BRYAN;
BAUMGARTNER, 2007).
A interpretação das informações coletadas sobre a utilização do Governo Eletrônico no
Brasil confirma que foi observado um aumento expressivo na utilização destes serviços pela
internet durante a pandemia de COVID-19. Este pico de utilização também se observou de
forma acentuada no acesso dos mais desfavorecidos nas classes D e E, que se obrigaram a
encontrar alternativas e superar obstáculos para utilizar os serviços de Governo Eletrônico,
muitas vezes por ausência de atendimento presencial.
Todavia, mesmo considerando que a Teoria do Equilíbrio Pontuado tem grande
utilidade para analisar um quadro de políticas públicas em comparação com períodos escolhidos
no passado, assim é possível inferir se houve mudanças que caracterizam rupturas que resultam
na interrupção de padrões de estabilidade, não é possível fazer um exercício de predição do
futuro (CARVALHO, 2018).
O aumento do uso das plataformas de Governo Eletrônico pode elevar o patamar de uso
dos serviços oferecidos pela Internet, pela incorporação da cultura do acesso on-line e por novas
políticas de inclusão digital que mantenham e até aumentem o número de usuários destes
serviços pelos canais digitais. Se isto acontecer, a pandemia de COVID-19 resultaria em degrau
incremental mais íngreme que continuaria sendo caracterizada pelo incrementalismo, mas não
necessariamente confirmaria o caso do equilíbrio pontuado. Deste modo conclui-se que até o
ano 2021 não se pode afirmar que a pandemia de COVID-19 configurou um quadro que se
reporta à Teoria do Equilíbrio Pontuado.
Estudos posteriores podem aproveitar as pesquisas aqui apresentadas para desenvolver
investigações que incluam uma análise temporal posterior aos momentos mais dramáticos da
crise da pandemia de COVID-19 e seus impactos no Governo Eletrônico no Brasil e, também,
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em relação a qualidade destas políticas públicas elevando o patamar de serviços públicos
ofertados pela Internet.
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Joselio Jorge Teider
O IMPACTO DA PANDEMIA DE COVID-19 NA CONTINUIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE IMPLANTAÇÃO DO GOVERNO
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