O NOVO MARCO DO SANEAMENTO BÁSICO E AS EMPRESAS ESTATAIS1
THE NEW BASIC SANITATION FRAMEWORK AND STATE COMPANIES
RAMOS JOÃO SACAIA FERNANDO
Universidade Federal do Paraná (UFPR)
E-mail: ramos.sacaia@ufpr.br
RESUMO
Objetiva-se com artigo discutir as questões inerentes ao Saneamento Básico no Brasil, a qual
serve como ponte fundamental que direciona e delimita às garantias das infraestruturas públicas e
privadas a nível nacional a partir da Lei Federal nº11.445/2007 e da Lei Federal nº 14.026/2020,
os quais se caracterizam como instrumento normativo inerente às questões do saneamento. Trata-
se numa metodologia qualitativa, analisando referenciais bibliográficas e documentos. A discussão
teve como base o processo histórico de industrialização no Brasil e o processo de implementação
das obrigações descritas na normativa que regulamenta e delimitam as ações do saneamento
básico no Brasil, bem como, a apreciação (posicionamento) entre os Estados, Municípios e o
Governo Federal. Os resultados indicaram que se espera, até março de 2033, que 99% da
população tenha água potável e que 90% da população tenha coleta e tratamento de esgoto, os
quais compões o tripé do Saneamento Básico no contexto brasileiro.
Palavras-chave: Saneamento, Política, Governo, Industrialização, Serviços Públicos.
ABSTRACT
The aim of this article is to discuss the issues inherent to Basic Sanitation in Brazil, which serves
as a fundamental bridge that directs and delimits the guarantees of public and private
infrastructures at the national level based on Federal Law nº 11,445/2007 and Federal Law nº
14,026/2020, which are characterized as a normative instrument inherent to sanitation issues. This
is a qualitative methodology, analyzing bibliographical references and documents. The discussion
was based on the historical process of industrialization in Brazil and the process of implementing
the obligations described in the rules that regulate and delimit basic sanitation actions in Brazil, as
well as the appreciation (positioning) between the States, Municipalities and the Federal
Government. The results indicated that it is expected, by March 2033, that 99% of the population
will have drinking water and 90% of the population will have sewage collection and treatment,
which make up the tripod of Basic Sanitation in the brazilian context.
Keywords: Sanitation, Politics, Government, Industrialization, Public Services.
1 DOI: https://doi.org/10.5935/2763-9673.20230006
Revista de Estudos em Organizações e Controladoria-REOC, ISSN 2763-9673, UNICENTRO, Irati-PR, v. 3, n. 2, p. 07-31,
jul./dez., 2023.
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1. INTRODUÇÃO
Neste artigo, apresentam-se e discutem-se as medidas regulatórias
transitórias adotadas pelo governo brasileiro em resposta à emergência causada
pelo COVID-19 e inferindo o novo marco do saneamento básico, onde estes, são
produtos da declaração de estado (constituem respostas diretas à declaração do
estado de emergência, evidenciando a dinâmica interconectada entre a crise
sanitária e as mudanças regulatórias no setor de saneamento básico no
Brasil). Essas medidas, úteis em um momento tanto no período de pandemia
quanto pós, podem ser vistas como uma oportunidade para analisar a política de
subsídios, em relação aos Serviços Públicos Domiciliares (SPD) de água potável
e saneamento básico no contexto brasileiro.
Essa política, em vigor no país, favorece, especificamente, os usuários de
menor renda. No Brasil, as políticas de apoio aos serviços públicos domiciliares
(SPD) variam dependendo das especificidades do setor e dos serviços. Em geral,
estes subsídios são implementados para garantir a disponibilidade de serviços
essenciais, como água, eletricidade, abastecimento básico de água e gás,
especialmente para a população pobre. O governo em diferentes níveis (federal,
estadual e municipal) é responsável por programas sociais que fornecem apoio
direto ou indireto às pessoas pobres, incluindo taxas sociais ou descontos nas
contas de água, eletricidade e gás que moderam os encargos financeiros.
Os Órgãos reguladores como a Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL) e a Agência Nacional de Águas (ANA) desempenham um papel
fundamental na definição de políticas de subsídios e na regulação dos serviços
públicos domésticos, estabelecendo critérios e monitorando a qualidade dos
serviços. Além disso, o governo pode implementar programas universais para
garantir o acesso a serviços básicos em áreas historicamente negligenciadas,
muitas vezes acompanhados de subsídios para promover o investimento nessas
áreas. Em alguns casos, são criadas Parcerias Público-Privadas (PPP) para
fornecer subsídios ou incentivos fiscais para atrair o sector privado e garantir a
viabilidade econômica. Os reguladores realizam verificações regulares dos preços
da eletricidade e ajustam as tarifas dos serviços públicos com base nos custos
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operacionais, nos investimentos necessários e na necessidade de apoiar
determinados grupos. É importante notar que as políticas de apoio podem mudar
ao longo do tempo devido há mudanças econômicas ou sociais ou a eventos
como crises ou crises sanitárias (como a pandemia de COVID-19).
Com isso em mente, o objetivo deste artigo é analisar as medidas
transitórias que o governo nacional tomou em relação ao SPD, especificamente,
as de água potável e saneamento básico. Para isso, é necessário fazer uma
revisão geral desde o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), instrumento
regulamentador da década de 1970 até 2022. Esta visão histórica fornecerá uma
compreensão mais profunda do desenvolvimento das políticas e práticas de
saneamento básico do Brasil e fornece contexto para as medidas de transição
adotadas para necessidades emergenciais, especialmente serviços críticos de
água e saneamento. Olhando para as raízes e o desenvolvimento histórico destas
iniciativas regulatórias, será possível identificar padrões, desafios enfrentados ao
longo do tempo e o impacto destas medidas na estrutura e qualidade dos serviços
oferecidos à população.
Importa realçar que não se aprofundam as motivações e a
constitucionalidade da medida, que, em algumas ocasiões em que foi invocada,
foi declarada inexequível por aspectos formais pela Câmara dos Deputados
(BRASIL, 2021). Onde se nota que, uma subcomissão de deputados vai
acompanhar a regulamentação e a implementação do novo marco legal do
saneamento básico da Lei n.11.445,2007 e da Lei 14.026/20, em vigor desde
julho do ano passado. Ambas as leis trazem um conjunto de normas gerais com a
meta de garantir que 99% da população tenha acesso à água potável e 90%
disponha de coleta e tratamento de esgoto até 2033 (AGÊNCIA CÂMARA DE
NOTÍCIAS, BRASIL, 2021).
No entanto, o alcance de cada disposição e, de forma preditiva, fazemos
propostas a serem incluídas quando o “novo normal” for assumido, como se
acredita que venha ocorrer após a crise global de COVID-19.
Diante da problemática em questão, o leitor terá maior noção quanto as
mudanças nas sete leis que regiam o setor de saneamento básico no Brasil. Em
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seguida, é feita uma reflexão sobre os setores afetados pelas medidas
emergenciais, bem como, os desafios para o setor rural e os usuários do setor
industrial e comercial. Tendo como foco, as empresas estatais, devido a sua
atuação maior nas questões de água e saneamento básico a nível nacional.
A pesquisa em questão será conduzida de maneira detalhada, adotando
uma abordagem descritiva que envolverá a realização de um levantamento de
dados, com uma explanação clara dos motivos para a coleta desses dados. Em
relação à natureza do estudo, será empregado o método qualitativo, visando
investigar a inter-relação entre a realidade e o objeto de estudo. O objetivo é obter
diversas interpretações por meio de uma análise indutiva por parte do
pesquisador, buscando uma compreensão aprofundada dos fenômenos em
relação a água e saneamento básico no Brasil entre 1970 até 2022.
A pesquisa qualitativa, neste contexto, permitirá não apenas a
identificação de padrões e tendências, mas também uma compreensão mais
profunda das complexidades envolvidas em um problema específico. Será
realizada uma minuciosa observação durante o levantamento de dados, com a
devida justificativa para cada conjunto de informações coletadas. Este processo
descritivo não apenas evidenciará a complexidade inerente ao problema em
análise, mas também será crucial para compreender e classificar os processos
dinâmicos vivenciados nos grupos estudados.
O estudo tem fundamentos no método qualitativo inferindo sobre dados
bibliográficos e documentais a partir dos seguintes autores Silveira (2018; 2020),
Ximenes e Silveira (2019), Cury e Ferreira (2009) e Paxe (2017), baseia-se no
objetivo de explicar o alcance das medidas regulatórias em água potável e
saneamento, emitidas pelo governo brasileiro no âmbito da emergência
econômica, social e ecológica, derivada da pandemia de COVID-19. É uma
metodologia explicativa documental que se baseia nas disposições
regulamentares emitidas pelo Governo Brasileiro em 2020, para enfrentar e
responder aos desafios neste tempo nas esferas social e institucional do Brasil.
Este artigo está estruturado da seguinte forma: a parte introdutória, onde
se apresenta os objetivos deste artigo, assim como se discute a importância da
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política de subsídios para os serviços públicos domiciliares (SPD) de água potável
e saneamento básico no contexto brasileiro. No segundo capítulo, destaca-se o
processo de industrialização no Brasil e seu impacto no setor de saneamento
básico e o crescimento da industrialização e do setor de serviços na década de
1950, onde as principais cidades brasileiras viram um desenvolvimento urbano
sem precedentes e um crescimento populacional considerável. Em seguida,
aborda-se o acesso ao Saneamento Básico a partir da Lei Federal nº 11.445/2007
e da Lei Federal nº 14.026/2020, bem como o marco regulatório do Planasa, o
Projeto nacional de abastecimento de água e a agenda do governo brasileiro.
Culminando com a discussão a respeito das medidas regulatórias transitórias
adotadas pelo governo brasileiro em resposta à emergência causada pelo
COVID-19.
2. INDUSTRIALIZAÇÃO NO BRASIL E O SANEAMENTO BÁSICO
A centralização político-administrativa introduzida pelo regime autoritário
em 1930 viabilizou um período de grande industrialização no Brasil, que o Estado
direcionou para a produção de bens de capital. Nas décadas seguintes, grupos
estatais brasileiros uniram forças com o capital internacional, direcionando o
desenvolvimento industrial do Brasil para a produção de bens duráveis e o setor
de serviços. Com isso, a economia tornou-se cada vez mais dependente do
capital estrangeiro, o que se traduziu na importação de tecnologia (máquinas e
equipamentos) pelas empresas brasileiras e na remessa dos lucros auferidos
pelas empresas estrangeiras para seus países de origem. Essa nova organização
do capital no Brasil fez com que crescessem as influências estrangeiras em sua
política doméstica, especialmente no contexto da Guerra Fria (SKIDMORE,
1988).2
2 A introdução da centralização político-administrativa pelo regime autoritário em 1930 abriu
caminho para um notável processo de industrialização no Brasil, orientado pelo Estado para a
produção de bens de capital. Ao longo das décadas subsequentes, grupos estatais brasileiros
aliaram-se ao capital internacional, direcionando o desenvolvimento industrial do país para os
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Com o crescimento da industrialização e do setor de serviços na década
de 1950, as principais cidades brasileiras vivenciaram um desenvolvimento
urbano sem precedentes e um crescimento populacional considerável. No
entanto, "[...] não foram realizados os investimentos necessários em infraestrutura
para acompanhar esse crescimento. Em meados da década de 1950, quase 80%
dos municípios brasileiros ainda não dispunham de abastecimento regular de
água" (COSTA, 1994, p. 59). Muitos não tinham capacidade para implantar essa
infraestrutura ou mesmo para operá-la uma vez instalada, o que significou a
intervenção das respectivas autoridades estaduais ou federais dos serviços em
uma multiplicidade de configurações locais e regionais marcadas por ampla
fragmentação institucional e arranjos de financiamento confusos.
Os serviços sob gestão estadual abasteciam 37% da população com
água, embora 54% estivesse sob hegemonia municipal. Havia mais 17
entes federados responsáveis pela operação e gestão dos sistemas de
água e esgoto em diferentes municípios, que, sem os recursos técnicos
e financeiros necessários, não conseguiam administrar ou manter esses
serviços básicos para a população local (COSTA, 1998, p. 59-60).
Diante de uma iminente crise de saneamento nas principais cidades
brasileiras, o acesso à água encanada e aos serviços de esgotamento sanitário
tornou-se um tema quente na agenda pública na década de 1960, tal como
afirmam (HELLER, 2022; THEODORO, 2019).
setores de bens duráveis e serviços. Nesse cenário, a economia brasileira tornou-se
progressivamente dependente do capital estrangeiro, caracterizada pela importação de tecnologia,
como máquinas e equipamentos, por empresas nacionais e pela repatriação dos lucros das
empresas estrangeiras para suas nações de origem. Essa reorganização do capital no Brasil
resultou no aumento das influências estrangeiras na política doméstica, notadamente no contexto
da Guerra Fria (SKIDMORE, 1988).
Durante esse período, as análises de Skidmore e outros estudiosos destacam como a dinâmica da
Guerra Fria desempenhou um papel significativo nas relações internacionais do Brasil. A
intensificação das influências estrangeiras na política interna, particularmente oriundas dos
Estados Unidos, pode ser interpretada à luz das complexidades geopolíticas desse período,
conforme observado por Skidmore (1988) e outros pesquisadores. Assim, o processo de
industrialização no Brasil transcendeu sua dimensão econômica, revelando-se intricadamente
conectado às dinâmicas geopolíticas da Guerra Fria e moldando a interação política e econômica
do país durante essa época.
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Nesse momento, o Brasil passava por um momento crítico internamente,
pois as reformas estruturais propostas pelo presidente João Goulart contrariavam
os interesses centrais dos grupos empresariais estrangeiros envolvidos na
economia do país. Estes, em conjunto com setores conservadores da sociedade
brasileira, abriram caminho para um novo golpe militar, derrubando Goulart em
1964 e provocando o início de uma ditadura militar que duraria mais de duas
décadas indo até meados da década de 1980.
Com a ascensão do regime militar e a repressão política a ele associada,
o Ministério da Saúde viu-se despojado de sua capacidade de galvanizar respaldo
político para as prioridades que pretendia estabelecer para o setor ou de articular
suas próprias ações com as medidas de saneamento público. A adoção gradativa
de uma concepção baseada na natureza individual da doença abriu caminho para
que a saúde fosse priorizada na saúde pública, enquanto o saneamento foi
relegado ao setor de construção e habitação, tradicionalmente ligado à
construção civil. Com essa dissociação, poderiam ser consideradas formas mais
autônomas de prestação e gestão dos serviços de saneamento, com base em sua
sustentabilidade econômico-financeira. Esse processo culminou na criação do
Plano Nacional de Saneamento, que, a partir de 1971, tornou-se a principal
política pública para o setor, tal como afirmam Silveira, Heller e Rezende (2013).
Durante o governo autoritário, as políticas públicas foram delineadas para
limitar a tomada de decisões a comunidades centralizadas de especialistas no
funcionalismo estadual, por meio do insulamento burocrático (NUNES et al.,
2010). Nesse modelo decisório, o isolamento das camadas superiores da
administração pública e do pessoal das agências visava proteger os técnicos do
núcleo estatal contra interferências políticas. Contudo, essa elite técnica, apesar
de sua suposta neutralidade, muitas vezes tinha interesses comerciais e
participava de conselhos de grandes corporações. Essa associação de interesses
resultou na formação de círculos de poder burocrático e empresarial que
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promoviam seus próprios interesses por meio do Estado, como destacado por
Dreyfuss (1981).
A presença de servidores públicos com interesses empresariais entre os
anos de 1964 a 1985 no aparato político e burocrático do Estado contribuiu muito
para permitir a criação e o desenvolvimento de um complexo estatal financeiro e
industrial integrado de produção e controle industrial. Esses executivos estaduais
garantiram às multinacionais e seus parceiros de negócios o acesso aos canais
decisórios e políticos de seu interesse, influenciando a opinião pública. Eles
utilizaram a lógica empresarial privada para enfrentar os problemas
socioeconômicos nacionais, enfatizando a importância da gestão científica, da
administração pública normativa e da formalização e padronização de funções. Ao
utilizar o planejamento como recurso estatal administrado por tecnocratas
supostamente livres de quaisquer determinações ou interesses de classe
(DREYFUSS, 1981).
A adoção de uma lógica empresarial para os recursos humanos e físicos
do país foi um dos pilares do regime pós-1964, e o Plano Nacional de
Saneamento3 foi a expressão concreta disso no setor de saneamento. Os
especialistas por trás dela sonharam com a criação de 27 empresas estatais de
propriedade mista público-privada, o que pressupunha o estabelecimento formal
3Plano Nacional de Saneamento Básico, foi elaborado em 1971, durante o governo militar. O
plano estabeleceu metas e diretrizes para a universalização dos serviços de saneamento básico
no país, e foi influenciado por uma combinação de correntes teóricas, incluindo o planejamento
estratégico, o planejamento participativo e o planejamento integrado. No entanto, entrou em
funcionamento em 1972, e foi responsável por um aumento significativo na cobertura dos serviços
de saneamento básico no Brasil. Em 1970, apenas 20% da população brasileira tinha acesso à
água tratada e apenas 10% tinha acesso ao esgotamento sanitário. Em 1990, esses números
aumentaram para 60% e 20%, respectivamente. Outrossim, plano também foi criticado por ser
excessivamente burocrático e por não prever a participação da sociedade civil no processo de
implementação. Além disso, o plano não conseguiu atingir a universalização dos serviços de
saneamento básico, que ainda é um desafio no Brasil. Em 2007, foi aprovada a Lei nº 11.445, que
instituiu a Política Nacional de Saneamento Básico. Essa lei estabeleceu novas metas para a
universalização dos serviços de saneamento básico, e previu a participação da sociedade civil no
processo de implementação. Em 2013, foi elaborado o novo Plano Nacional de Saneamento
Básico 2014-2033), que está em vigor atualmente. O Planasa 2014-2033 estabelece metas mais
ambiciosas para a universalização dos serviços de saneamento básico, e prevê a utilização de
novas tecnologias e modelos de gestão para o setor.
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de empresas comerciais com fins lucrativos. A ideia do plano era que as
empresas fossem autossuficientes, utilizando as receitas que auferiam para
financiar suas atividades, assim como descrevem os autores (as), Pacheco
(1993), Cardoso (20003), Silva (2009) e Motta (2012).
Dado que nem todos os municípios do Brasil eram economicamente
viáveis em termos de lucro, os servidores que elaboraram o Plano Nacional de
Saneamento formularam uma estrutura de financiamento baseada em um
mecanismo tarifário denominado “subsídios cruzados”. Usando esse mecanismo,
grupos de consumidores mais ricos subsidiariam a expansão de serviços para
grupos de consumidores mais pobres cobrando-lhes tarifas diferenciadas. Esse
modelo de financiamento estava, portanto, vinculado à cessão dos serviços
municipais de saneamento aos seus respectivos estados. Para viabilizar isso, a
União vinculou o acesso aos recursos federais para o setor à cessão, pelas
autoridades locais, do direito de exploração desses serviços às empresas
estaduais de saneamento. Apenas os municípios com alguma independência
fiscal conseguiram resistir à pressão do governo central (MOTTA, 2012).
"Embora o Plano Nacional de Saneamento tenha incentivado a
autossuficiência econômica e a racionalidade administrativa, uma análise da
política tarifária da época indica que as empresas estatais nunca foram
financeiramente viáveis" (COSTA, 1998, p. 61). Centralizadas e vinculadas às
normas executivas federais, as empresas estatais ficaram presas entre as tarifas
“sociais” (e não as mínimas, como concebidas pelo mecanismo de subsídio
cruzado), "mantidas em níveis extremamente baixos pelas autoridades estaduais,
e o repetido congelamento do serviço urbano como parte da estratégia do
governo federal para conter a inflação" (COSTA, 1998, p. 62).
Segundo Costa (1998), a União compensou este desequilíbrio orçamental
concedendo empréstimos e subvenções a estas empresas, permitindo-lhes
continuar as suas atividades. Mesmo assim, o Plano Nacional de Saneamento
trouxe uma melhoria substancial na cobertura do serviço no país: entre as
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décadas de 1970 e 1990, conforme Pacheco (1993), o número de domicílios
urbanos com acesso à água encanada no Brasil passou de 20,3 milhões em 1970
para 39,8 milhões em 1990. Isso representa um aumento de 92,2%.
Com a regulamentação dos serviços imposta pelo Plano Nacional de
Saneamento, as empresas estatais assumiram os altos investimentos e custos
fixos de instalação de redes de limpeza urbana, contratação e capacitação de
trabalhadores para o setor, operação e monitoramento de suas atividades. O
efeito disso foi produzir retornos crescentes no setor. Os retornos crescentes são
uma forma de resposta positiva produzido pelo uso continuado de uma opção
tecnológica, que acaba fortalecendo todo o caminho a ela vinculado, tornando
extremamente difícil efetuar qualquer mudança de direção (ARTHUR, 1994). Ao
introduzir um novo arranjo organizacional para o setor de saneamento, é justo
dizer que o Plano Nacional de Saneamento também o colocou em um novo
caminho que o vinculou às políticas públicas de saneamento.
3. ACESSO AO SANEAMENTO BÁSICO E A LEI FEDERAL Nº 11.445/2007
No Brasil, o abastecimento de água e o saneamento básico não têm sido
objeto de ações sistemáticas e permanentes por parte do poder público. Há uma
dispersão considerável das ações entre uma multiplicidade de ministérios e outros
órgãos (Federais, Estaduais e, Municipais) que atuam de forma descoordenada,
acompanhado de uma notável ausência de planejamento de longo prazo. Diante
desse contexto, tem havido uma demanda histórica para que o abastecimento
básico de água e saneamento do meio rural seja incluído na agenda
governamental.
A legislação brasileira que estabelece as diretrizes nacionais quanto ao
abastecimento de água potável e saneamento básico, estão previstas na Lei
Federal nº 11.445/2007 e na Lei Federal nº 14.026/2020, que estabelecem a
universalização e equidade da respectiva prestação de serviços (BRASIL,
2007). Apesar disso, os centros urbanos têm sido priorizados nas ações de
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abastecimento de água e saneamento Rezende e Heller, (2008), contribuindo
para a criação e manutenção de um deficit considerável desses serviços no meio
rural. A situação atual do abastecimento de água e saneamento no meio rural
mostra claramente quão incipientes (abrangência da política do saneamento nas
cidades) são as respectivas políticas setoriais e a grande necessidade de
intensificar ações e investimentos nessas áreas.
O Censo Demográfico Brasileiro de 2022, realizado pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), revelou que o acesso à água, esgoto
e saneamento básico no Brasil ainda é um desafio a ser superado. Apesar dos
avanços registrados nas últimas décadas, ainda há cerca de 130 milhões de
brasileiros sem acesso à água tratada e 100 milhões sem acesso à coleta de
esgoto. Em relação ao acesso à água tratada, o Censo 2022 mostrou que 84,2%
da população brasileira, ou 177 milhões de pessoas, possuem acesso à rede
geral de abastecimento. Esse percentual é maior na zona urbana (93,5%) do que
na zona rural (75,6%) (IBGE, 2022).
Ainda de acordo com o Censo, 15,8% da população brasileira, ou 32 mi-
lhões de pessoas, não possuem acesso à rede geral de abastecimento de água.
Desse total, 10,4% (22,5 milhões de pessoas) moram na zona urbana e 5,4% (9,5
milhões de pessoas) moram na zona rural. O Censo 2022 também mostrou que
56,8% da população brasileira, ou 120 milhões de pessoas, possuem acesso à
coleta de esgoto. Esse percentual é maior na zona urbana (83,9%) do que na
zona rural (38,0%). Ainda neste ínterim, o Censo de 2022 revela que, 43,2% da
população brasileira, ou 80 milhões de pessoas, não possuem acesso à coleta de
esgoto. Desse total, 37,9% (75,5 milhões de pessoas) moram na zona urbana e
5,3% (4,5 milhões de pessoas) moram na zona rural (IBGE, 2022).
Apesar da instrução e normatização da Política Nacional de Saneamento
Básico, instituída pela Lei Federal nº 11.445/2007, prever investimentos de R$
750 bilhões para a universalização dos serviços, sendo que R$ 300 bilhões serão
provenientes do governo federal, R$ 250 bilhões dos governos estaduais e
municipais e R$ 200 bilhões do setor privado. Outrossim, a lei também prevê a
criação de um novo marco regulatório para o setor de saneamento básico, que
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deverá garantir a universalização dos serviços de forma eficiente e sustentável.
Verifica-se que as desigualdades no acesso à água, esgoto e saneamento básico
no Brasil são causadas por uma série de fatores, incluindo: i) falta de investimento
público: o governo federal, os governos estaduais e municipais ainda não
destinam recursos suficientes para o setor de saneamento básico; ii) pobreza: as
famílias de baixa renda têm mais dificuldade de acessar os serviços de
saneamento básico, pois, muitas vezes, não conseguem pagar as tarifas
cobradas pelas empresas prestadoras dos serviços; iii) desigualdade regional: o
acesso à água, esgoto e saneamento básico é mais desigual nas regiões Norte e
Nordeste do que nas regiões Sudeste e Sul do país. Em síntese, as políticas
públicas no Brasil ligados ao saneamento não favorece maior parte da zona rural
e, que por consequente é a camada que mais sofre com os efeitos da falta de
abrangência das ações do governo federal, os governos estaduais e municipais.
Essa situação não se restringe ao Brasil. Embora seja verdade que, em
todo o mundo, a diferença entre áreas urbanas e rurais em termos de
abastecimento de água potável e cobertura de serviços de saneamento básico
tenha diminuído nos últimos anos, a desigualdade geral persiste. Oito em cada
dez pessoas sem acesso a serviços básicos de abastecimento de água vivem em
áreas rurais e cerca de metade delas estão em países menos desenvolvidos. Em
relação ao esgoto, sete em cada dez pessoas sem acesso a serviços de esgoto
vivem em áreas rurais e, dessas, um terço vive em países menos desenvolvidos
(JOINT MONITORING PROGRAM, 2019).
As políticas públicas efetivas para o setor são necessárias para superar
essa situação, para cumprir a da Lei Federal nº 11.445/2007 e da Lei Federal nº
14.026/2020, as quais definem os objetivos, os serviços prestados, competências
genéricas, entidades reguladoras, direitos e deveres dos cidadãos, órgãos
fiscalizadores e, forma de controle social, partindo do pressuposto a
universalização do acesso aos serviços básicos de saneamento.
4. PROJETO NACIONAL DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E A AGENDA
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O NOVO MARCO DO SANEAMENTO BÁSICO E AS EMPRESAS ESTATAIS
O Brasil vive atualmente um momento importante em sua política de
abastecimento de água e saneamento, caracterizado pela publicação do
Programa Nacional de Água e Saneamento Rural (FUNASA, 2019), desenvolvido
pela Universidade Federal de Minas Gerais, por meio de fiscalização da
Fundação Nacional de Saúde (Funasa). É sabido que as análises das políticas
implementadas anteriormente contribuem para a elaboração de novas políticas
mais efetivas, uma vez que tais análises permitem compreender como os avanços
foram alcançados e as dificuldades encontradas. Hall (1993) considera que essas
análises constituem um processo de aprendizado de políticas, por meio do qual
os gestores públicos se esforçam para entender por que determinada iniciativa
conseguiu dar certo e por que outras falharam.
Uma das primeiras iniciativas de planejamento em nível nacional para
ações na área de abastecimento de água e saneamento rural no Brasil foi o
Projeto Nacional de Abastecimento de Água e Saneamento Rural (PNSR), de
1985 a 1989. Foi coordenado por um comitê interministerial composto por
representantes do Ministério da Saúde, do Ministério do Desenvolvimento Urbano
e do Meio Ambiente e do Instituto de Planejamento Econômico e Social (IPEA),
sendo o IPEA designado como executor do projeto pela Secretaria de
Planejamento da Presidência da República (SEPLAN). A Organização Pan-
Americana da Saúde (OPAS/OMS) prestou assistência técnica de consultores
nacionais e internacionais durante a formulação do PNSR e o Banco Internacional
para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), parte do Grupo Banco Mundial,
financiou parte do projeto por meio de empréstimos.
O PNSR foi dividido em Componente Nacional e Projeto-Piloto
(IPEA, 1985). O Componente Nacional foi responsável pela realização de estudos
e assistência técnica para apoiar o Governo Federal na definição de políticas
públicas e na elaboração de um programa de dez anos de abastecimento de água
rural e saneamento básico. Originalmente planejado para ser realizado no Estado
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do Rio Grande do Sul, o Projeto-Piloto foi transferido para o Estado de Minas
Gerais.
A ideia era expandir os projetos em nível estadual para fornecer
informações importantes para apoiar o componente nacional. O objetivo
geral da PNSR era realizar um trabalho básico capaz de estabelecer as
raízes de uma ação permanente e duradoura (IPEA, 1989, p. 11).
Como resultado dos estudos que compuseram o componente nacional,
em 1989 o IPEA publicou a Série Abastecimento de Água e Saneamento Rural
em nove volumes. Esses documentos expressavam os conceitos da PNSR
quanto ao abastecimento de água e saneamento rural no Brasil. Os estudos
abordaram aspectos como planejamento e formulação de políticas de
abastecimento de água e saneamento rural nas esferas de governo federal,
estadual e municipal, bem como os temas de administração, educação,
participação social, tecnologia adequada e recursos humanos e financeiros.
O Projeto-Piloto (PNSR) teve início em 1987 e foi conduzido pela
Companhia de Abastecimento de Água e Saneamento de Minas Gerais
(COPASA). O projeto visava fornecer abastecimento de água, sistemas de esgoto
e melhorias no saneamento doméstico para 230 comunidades rurais com
população variando de 200 a 2.000 habitantes. A COPASA encerrou oficialmente
o PNSR em 1994, atingindo efetivamente apenas 136 comunidades (DIAS, 1994).
Acredita-se que uma análise da conjuntura na época da realização da
PNSR pode fornecer elementos que possibilitem melhor compreensão dos
problemas historicamente encontrados e das conquistas alcançadas, contribuindo
para a construção do atual sistema rural de abastecimento de água e políticas de
saneamento. Em sua avaliação dos processos de planejamento de abastecimento
de água e saneamento rural, Barnes, Roser e Brown (2011) concluíram que
analisar os esforços passados ajuda a identificar as necessidades de novas
práticas e benefícios que eles podem trazer e promover novos processos de
planejamento.
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A PNSR constituiu um importante processo de planejamento na esfera
federal. Foi um projeto que envolveu diversos atores nacionais e internacionais e
fomentou a geração de conteúdo para o setor durante todo o período de sua
formulação, mas não obteve continuidade. A implementação da PNSR limitou-se
ao Projeto-Piloto em Minas Gerais e não se propagou em todo o país. Estudos
identificaram a descontinuidade político-administrativa como um dos principais
entraves ao desenvolvimento de políticas públicas no Brasil (FAURÉ,
2005; MACHADO; COTTA; SOARES, 2015).
A interrupção dos projetos traz consequências negativas que incluem o
desperdício de recursos públicos, perda de conhecimento institucional e
desmotivação das equipes envolvidas. Com a interrupção do PNSR, o Brasil
passou os 30 anos seguintes sem nenhum planejamento para as áreas rurais de
água e saneamento em nível federal. Essa situação mudou apenas em 2019, com
a publicação do Programa Nacional de Água e Saneamento Rural (FUNASA,
2019). Com o objetivo de compreender os motivos que levaram à elaboração de
um projeto nacional de abastecimento de água e saneamento rural na conjuntura
política, socioeconômica e institucional em que o Brasil se encontrava em meados
da década de 1980.
São vários os modelos teóricos que procuram explicar as relações
complexas e as múltiplas variáveis que constituem os processos políticos dos
quais emergem as políticas públicas. Este artigo aborda a primeira etapa do
processo que consiste no agendamento, por acreditar que é nesta etapa que se
discute o problema em várias vertentes antes do processo de implementação. É o
estágio em que um determinado problema atrai a atenção do governo. Essa
atenção não significa necessariamente que o governo resolverá o respectivo
problema, mas significa que ele se colocará ao lado de outros problemas da
sociedade no momento em questão (HOWLLET; RAMESH, 2013).
O Modelo de Múltiplos Fluxos (KINGDON, 1995) é a base teórica para
esta análise. Tornou-se um modelo de referência reconhecido para estudos
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dedicados à análise de processos de formulação de políticas governamentais e
tem sido aplicado em diversas áreas (JONES et al., 2016), incluindo a saúde
(MANNHEIMER et al., 2007; MAUTI et al., 2019) e questões de gestão de
recursos hídricos (FONT; SUBIRATS, 2010; SMITH; PORTER; UPHAM,
2016). Também tem sido usado em outros contextos que vão desde estudos em
nível local (LIU et al., 2010) até estudos de processos multilaterais de
determinação de agenda (SUMIDA, 2017).
Embora tenha sido desenvolvido no contexto dos Estados Unidos da
América para a análise de políticas de saúde e transporte, o Modelo de Múltiplos
Fluxos tem sido amplamente aplicado para analisar estudos de caso no contexto
brasileiro (COSTA; REZENDE, 2016; EÇA et al., 2011; FERREIRA,
2013). Também foi abordado em análises teóricas que realizam uma
interpretação crítica desse modelo, suas características e potenciais aplicações
(CAPELLA, 2006; CAPELLA et al., 2015; GOTTEMS et al., 2013). Esses estudos
geralmente enfatizam a flexibilidade do método e atestam que a articulação entre
definição do problema, definição de alternativas e processo político, proposta
por Kingdon (1995), é produtiva para explicar as inovações na agenda pública. No
entanto, ressaltam a importância da aplicação do modelo levando em
consideração a realidade local a ser analisada e seu contexto histórico.
As amplas variáveis propostas por Kingdon (1995) permitem elucidar a
subjetividade envolvida no processo decisório. Por isso, Zahariadis (1998)
considera que é um método adequado para descrever como os governos definem
as agendas nacionais quando há ambiguidade de objetivos ou há ambientes
instáveis em que as escolhas dependem do contexto. Essas duas características
são coerentes com o período histórico em que o PNSR fez parte e estavam
associadas ao processo de redemocratização em curso no Brasil à época, após
um período de ditadura militar que já durava vinte anos. O PNSR deu abertura na
agenda do marco de Saneamento público no Brasil, apesar de algumas posturas
de discórdia entre os atores políticos (Tabela 1).
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Tabela 1 - Principais pontos de discórdia entre os atores municipais e estaduais sobre a proposta
de regulamentação do setor de saneamento
ITENS DE CONTENÇÃO AGENDA DO ESTADO
AGENDA
MUNICIPAL
Propriedade Estado, nas regiões
metropolitanas Municipal
Sistema Nacional de
Saneamento Contra Pró
Financiamento da Cobertura
Universal Subsídios cruzados Fundos Federais
Conselhos de Controle
Social Opcional e consultivo
Obrigatória e fortalecida em
todos os níveis do governo
federal
Fonte: Brasil (2006).
Com base nos itens (Tabela 1), foi elaborada a agenda dos Estados e
Municípios concernentes a regulamentação de saneamento básico. Estes pontos
(Intenção de contenção, Agenda do Estado, Agenda Municipal) e outros, tem sido
motivo de divergência no tripé (União, Estados e Municípios), o qual se verifica
pontos de vista diferente em relação a regulamentação e qualidade do
saneamento básico no Brasil.
Outro estudo recente, realizado pelo Ministério do Desenvolvimento
Regional (MDR), identificou que os estados e municípios também têm
divergências sobre a definição dos indicadores de qualidade dos serviços de
saneamento. De acordo com o estudo, os estados defendem que os indicadores
sejam definidos de forma uniforme para todo o país, enquanto os municípios
defendem que os indicadores sejam definidos de forma mais flexível, de acordo
com as características de cada região.
A pesquisa do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) sobre a
definição de indicadores de qualidade dos serviços de saneamento foi realizado
em 2022, que publicou o estudo em seu site. Os resultados do estudo mostraram
que os estados e municípios têm diferentes perspectivas sobre a definição de
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indicadores de qualidade. Os estados defendem que os indicadores sejam
definidos de forma uniforme para todo o país, enquanto os municípios defendem
que os indicadores sejam definidos de forma mais flexível, de acordo com as
características de cada região. Essas divergências entre os estados e municípios
evidenciam a complexidade do processo de regulamentação do setor de
saneamento no Brasil. Como argumenta Bersch (2020), a regulamentação do
setor de saneamento no Brasil é um tema complexo, que envolve diferentes
perspectivas de atores públicos e privados.
Para Rosa (2021), a regulamentação do setor deve buscar um equilíbrio
entre as diferentes perspectivas, de forma a garantir a universalização dos
serviços, a eficiência na prestação dos serviços e a participação da população no
setor. Ainda neste ínterim, Melo (2021) defende a criação de um sistema nacional
de saneamento, que seja coordenado pelo governo federal.
Por outra perspectiva, Lima et al. (2022) defendem o fortalecimento dos
conselhos de controle social, que são responsáveis por acompanhar a prestação
dos serviços de saneamento. É importante que os estudos sobre o tema levem
em consideração essas divergências, de forma a contribuir para o
desenvolvimento de políticas públicas e estratégias que sejam eficazes na
promoção da regulamentação do setor. Para isso, é necessário que o processo
de regulamentação seja participativo e que envolva todos os atores envolvidos no
setor. As divergências entre os estados e municípios sobre a definição dos
indicadores de qualidade dos serviços de saneamento são um exemplo da
complexidade do processo de regulamentação do setor.
De acordo com os principais pontos do novo marco de saneamento
básico (Tabela 2), visa transformar o setor de saneamento no Brasil. As principais
mudanças trazidas pela nova lei estão relacionadas à universalização dos
serviços, à criação de procedimentos de licitação e adjudicação e à padronização
da regulamentação, bem como a realidade de distribuição a nível nacional.
Tabela 2 - Realidade das águas brasileiras
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Fonte: SNIS (2019).
Analisando a Tabela 2, denota-se que na questão fornecimento de água4
nas zonas urbanas e rurais o Nordeste e assim como a região Norte apresentam
menores porcentagem no fornecimento de Água que varia entre 54,5 e 70,4 %,
Sul e Sudeste, apresentam maiores taxas de fornecimento de Água entre 91,1 e
98,7%. Este cenário se repete quando analisamos a abrangência da coleta de
esgotos entre as regiões do Brasil (apesar de dados distintos), logo a falta de
cobertura na política de saneamento básico entre as regiões se refletem de forma
negativa na qualidade de vida dos habitantes, propriamente na educação, saúde,
economia, transportes públicos e demais setores nos Estados do Norte e
Nordeste.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
4 Esses indicadores (IN - seguido de números), são utilizados para avaliar o desempenho dos ser-
viços de saneamento básico no Brasil e para monitorar o cumprimento das metas da Política Naci-
onal de Saneamento Básico. Descrevendo os seus respetivos significados: IN056 - Atendimento
total de esgoto: proporção da população com acesso ao serviço de esgotamento sanitário, incluin-
do a população atendida por ligações domiciliares, ligações coletivas e fossas sépticas. IN024 -
Índice de atendimento a coleta de esgoto: proporção da população com acesso ao serviço de cole-
ta de esgoto, incluindo a população atendida por ligações domiciliares, ligações coletivas e fossas
sépticas. IN046 - Índice de tratamento de esgoto: proporção do esgoto coletado que é tratado, in-
cluindo o esgoto tratado em estações de tratamento de esgoto (ETEs) e o esgoto tratado em siste-
mas de tratamento simplificados (STS). IN016 - Índice de coleta e tratamento de esgoto: propor-
ção da população com acesso ao serviço de coleta e tratamento de esgoto, incluindo a população
atendida por ligações domiciliares, ligações coletivas, fossas sépticas, ETEs e STS.
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O estudo teve como objetivo investigar o Novo Marco de Saneamento no
Brasil, o seu processo histórico, social e sobretudo político que interferiram na
criação de políticas públicas no setor a partir da Lei Federal nº 11.445/2007.
Portanto, o principal objetivo da nova regulamentação é a universalização do
saneamento e do abastecimento de água. O conflito de interesse entre as
entidades públicas e privadas no setor de saneamento público indicam que as
questões políticas dificultam na abrangência e na implementação dentro das
agendas (federais, estaduais, municipais) na oferta dos serviços municipais em
maior parte do território brasileiro.
Não obstante aos contrapontos entre as entidades, a meta é que, até
março de 2033, 99% da população tenha água potável e 90% da população tenha
coleta e tratamento de esgoto, os quais compões o tripé do Saneamento Básico
no contexto brasileiro. É importante destacar que, segundo a base de dados do
Sistema Nacional de Informações Sanitárias (SNIS) 2018, metade da população
brasileira (mais de 100 milhões de pessoas) não tinha acesso à rede de esgoto,
enquanto 16% (quase 35 milhões de pessoas) não tinham acesso à água tratada.
Contudo, ressalta-se que este artigo, apresenta algumas limitações, tais
como: limitações metodológicas, devido as fontes secundárias de pesquisa, como
leis, regulamentos e artigos científicos. Embora essas fontes sejam importantes
para a compreensão do contexto histórico e político do Novo Marco do
Saneamento, elas podem não fornecer uma visão completa da realidade. Outra
limitação metodológica é o uso de uma abordagem qualitativa. A abordagem
qualitativa é adequada para a compreensão de fenômenos complexos e
dinâmicos, como o Novo Marco de Saneamento. Limitações contextuais: o estudo
é limitado pelo seu foco no contexto brasileiro. Por exemplo, o estudo não discute
como o Novo Marco pode ser adaptado a diferentes contextos socioeconômicos e
culturais.
Para superar essas limitações, recomenda-se que estudos futuros sobre o
Novo Marco de Saneamento no Brasil incluam as seguintes abordagens: Dados
primários: entrevistas com representantes de entidades públicas e privadas do
setor de saneamento. Abordagem quantitativa: utilização de dados objetivos,
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como dados do Sistema Nacional de Informações Sanitárias (SNIS). Comparação
internacional: análise do impacto do Novo Marco em outros países. Visão de
longo prazo: análise do impacto do Novo Marco a longo prazo.
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saneamento básico e altera a Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, para atribuir à
Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) competência para editar
normas de referência sobre o serviço de saneamento, a Lei nº 10.768, de 19 de
novembro de 2003, para alterar o nome e as atribuições do cargo de Especialista
em Recursos Hídricos, a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, para vedar a
prestação por contrato de programa dos serviços públicos de que trata o art. 175
da Constituição Federal, a Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, para aprimorar
as condições estruturais do saneamento básico no País, a Lei nº 12.305, de 2 de
agosto de 2010, para tratar dos prazos para a disposição final ambientalmente
adequada dos rejeitos, a Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da
Metrópole), para estender seu âmbito de aplicação às microrregiões, e a Lei nº
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