DIRETRIZES DE MELHORES PRÁTICAS PARA O AUMENTO DE EFICIÊNCIA
NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS EM SAÚDE: NOS MUNICÍPIOS
MATO-GROSSENSES1
BEST PRACTICE GUIDELINES FOR INCREASING EFFICIENCY IN THE
APPLICATION OF PUBLIC HEALTH RESOURCES IN MUNICIPALITIES IN
MATO GROSSO
PRESLINE BLUM
Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT)
E-mail: presline.blum@gmail.com
FELIPE STORCH DAMASCENO
Fucape Business School
E-mail: fdamasceno@fucape.br
RESUMO
Este estudo tem o intuito de avaliar o avanço dos dispêndios da área de saúde e garantir que os
recursos disponíveis sejam utilizados de forma eficiente, sobretudo em um estado marcado por
grandes diferenças territoriais e por limitações fiscais. O propósito central é medir a eficiência
relativa na aplicação dos recursos financeiros oriundos de transferências públicas e dos próprios
municípios mato-grossenses. Com isso, busca-se gerar subsídios para a formulação de diretrizes
tecnológicas de boas práticas de gestão referentes ao período de 2014 a 2024. A pesquisa é de
natureza aplicada, adota uma abordagem quantitativa e tem caráter exploratório-explicativo. Foram
analisados 141 municípios entre 2014 e 2023, utilizando a metodologia Data Envelopment Analysis
(DEA), nos modelos CCR e BCC. A avaliação anual dos dados, após o tratamento de missing
values, revelou um cenário bastante heterogêneo: em vários anos, mais de 70% dos municípios
apresentaram algum tipo de ineficiência - seja por limitações gerenciais (ineficiência técnica pura),
seja por inadequação de escala, quando o porte operacional não se ajusta às demandas locais.
Apenas um grupo reduzido alcançou eficiência plena, constituindo o benchmark para o estado. Os
resultados mostram que a eficiência municipal não está condicionada apenas ao volume de recursos
recebidos ou investidos. Ela depende, sobretudo, da capacidade gerencial, da qualidade da
governança local e da adequação estrutural para atender às necessidades da população. Com base
nesses achados, foram desenvolvidas diretrizes que envolvem o fortalecimento da governança e da
regionalização, a qualificação contínua dos gestores, a incorporação sistemática de indicadores de
desempenho, o aumento da transparência e do controle social, além do uso estratégico de
tecnologias digitais, como tele assistência e prontuário eletrônico. Conjuntamente, essas
recomendações oferecem um caminho factível para melhorar a eficiência e ampliar a equidade no
acesso aos serviços de saúde em Mato Grosso, com potencial para serem adaptadas a outros
territórios que enfrentam desafios semelhantes.
Palavras-chave: Eficiência em saúde; DEA; Recursos públicos; Gestão pública.
1DOI: https://doi.org/10.5935/2763-9673.20250004
Revista de Estudos em Organizações e Controladoria - REOC, ISSN 2763-9673, UNICENTRO, Irati-PR, v. 5, n. 1, p. 84-121,
jan./jun., 2025.
ABSTRACT
This study aims to evaluate the progress of healthcare spending and ensure that available resources
are used efficiently, especially in a state marked by significant territorial differences and fiscal
limitations. The central purpose is to measure the relative efficiency in the application of financial
resources from public transfers and from the municipalities of Mato Grosso themselves. This seeks
to generate input for the formulation of technological guidelines for good management practices for
the period from 2014 to 2024. The research is applied in nature, adopts a quantitative approach, and
has an exploratory-explanatory character. 141 municipalities were analyzed between 2014 and 2023,
using the Data Envelopment Analysis (DEA) methodology, in the CCR and BCC models. The annual
evaluation of the data, after processing for missing values, revealed a highly heterogeneous
scenario: in several years, more than 70% of municipalities presented some type of inefficiency –
either due to managerial limitations (pure technical inefficiency) or due to inadequate scale, when
the operational size does not adjust to local demands. Only a small group achieved full efficiency,
constituting the benchmark for the state. The results show that municipal efficiency is not conditioned
solely by the volume of resources received or invested. It depends, above all, on managerial capacity,
the quality of local governance, and structural adequacy to meet the needs of the population. Based
on these findings, guidelines were developed that involve strengthening governance and
regionalization, continuous qualification of managers, the systematic incorporation of performance
indicators, increased transparency and social control, as well as the strategic use of digital
technologies, such as telehealth and electronic medical records. Taken together, these
recommendations offer a feasible path to improve efficiency and increase equity in access to health
services in Mato Grosso, with the potential to be adapted to other territories facing similar challenges.
Keywords: Efficiency in healthcare; DEA; Public resources; Public management.
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1. SITUAÇÃO PROBLEMA E MOTIVAÇÃO TECNOLÓGICA
A busca pelo uso eficiente dos recursos públicos tornou-se um eixo central
da administração pública contemporânea, especialmente em contextos marcados
por restrições orçamentárias e crescimento contínuo das demandas sociais.
Conforme a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE, 2023), a eficiência no setor público refere-se à capacidade de converter
insumos em resultados de forma consistente, considerando não apenas os
recursos mobilizados, mas também as condições institucionais, econômicas e de
governança que moldam essa relação.
No contexto brasileiro, esse desafio assume contornos ainda mais
complexos. A rigidez orçamentária, a limitada flexibilidade na alocação dos
recursos e a forte presença do Estado na provisão de serviços essenciais dificultam
a tradução do gasto público em resultados concretos para a população (Kawall,
2025). Embora o volume de recursos destinados às políticas sociais seja
expressivo, persistem questionamentos quanto à efetividade e à eficiência do seu
uso, especialmente em nível subnacional.
No campo da saúde pública, tais desafios são intensificados pelo caráter
constitucional do direito à saúde e pela necessidade de garantir acesso universal,
equitativo e de qualidade em um ambiente de escassez relativa de recursos. A
literatura recente destaca que eficiência em saúde não se restringe à redução de
custos, mas envolve a capacidade dos sistemas locais de transformar recursos
financeiros, humanos e estruturais em melhores resultados sanitários, mesmo
diante de condições institucionais e socioeconômicas adversas (Negri; Dincă, 2023;
Schedler, 2024).
Além disso, estudos apontam que fatores como governança, capacidade
administrativa, mecanismos de controle e o contexto territorial exercem influência
decisiva sobre o desempenho dos sistemas municipais de saúde, reforçando a
necessidade de abordagens analíticas que considerem múltiplas dimensões do
fenômeno.
Apesar dos avanços normativos observados nas últimas décadas como a
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), a Lei da
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Transparência (Lei Complementar nº 131/2009), a Lei Anticorrupção (Lei nº
12.846/2013) e a modernização da contabilidade pública, ainda são limitados os
instrumentos capazes de avaliar, de forma comparativa e sistemática, a eficiência
relativa com que os municípios transformam recursos financeiros em resultados em
saúde.
Em contextos caracterizados por elevada heterogeneidade territorial,
institucional e socioeconômica, como ocorre no Brasil, a ausência de ferramentas
analíticas robustas dificulta a identificação de gargalos, boas práticas e padrões de
desempenho, comprometendo a formulação de políticas públicas baseadas em
evidências. Crises recentes, como a recessão econômica de 2015–2016 e a
pandemia de Covid-19, evidenciaram ainda mais essas fragilidades, ampliando a
necessidade de diagnósticos precisos e comparáveis (Lima, 2023).
Diante desse cenário e apesar da centralidade do financiamento público da
saúde e dos avanços normativos no Brasil, ainda são limitados os instrumentos
capazes de mensurar, de forma comparativa e sistemática, a eficiência com que os
municípios transformam recursos financeiros em resultados em saúde e,
sobretudo, de traduzir essas mensurações em diretrizes práticas que orientem a
gestão pública. Em contextos marcados por elevada heterogeneidade territorial,
institucional e socioeconômica, como o do estado de Mato Grosso, essa lacuna
dificulta a identificação de gargalos, a disseminação de boas práticas e o
aprimoramento das decisões alocativas no âmbito do Sistema Único de Saúde.
Nesse contexto, a questão que norteia esta pesquisa é: De que maneira a
eficiência relativa na utilização de recursos financeiros em saúde varia entre os
municípios do estado de Mato Grosso no período de 2014 a 2024, e quais fatores
institucionais, socioeconômicos e de governança explicam essa variação?
Diante do problema apresentado, o objetivo deste estudo é mensurar a
eficiência relativa na utilização de recursos financeiros provenientes de
transferências públicas e gastos municipais em saúde nos municípios do estado de
Mato Grosso, no período de 2014 a 2024, e, a partir dos resultados obtidos, propor
diretrizes de boas práticas de gestão pública em saúde, considerando fatores
institucionais, socioeconômicos e territoriais.
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A escolha desse intervalo temporal permite captar mudanças estruturais
ocorridas antes e após crises econômicas e sanitárias relevantes, bem como
avanços institucionais associados às práticas de gestão pública.
Do ponto de vista teórico, o estudo contribui para a literatura sobre eficiência
no setor público e economia da saúde ao integrar diferentes abordagens
metodológicas análise de eficiência por fronteira (Data Envelopment Analysis –
DEA), análise de produtividade e modelagem econométrica em painel. Essa
combinação possibilita avançar na compreensão dos mecanismos que
condicionam o desempenho dos sistemas municipais de saúde, superando
limitações de análises puramente descritivas ou unidimensionais.
Ao considerar simultaneamente insumos financeiros, estrutura de serviços e
resultados sanitários, a pesquisa dialoga com abordagens contemporâneas que
tratam a eficiência como um fenômeno sistêmico e multidimensional, influenciado
por fatores institucionais e contextuais (Negri; Dincă, 2023; Schedler, 2024).
Sob a perspectiva prática e tecnológica, o estudo responde à carência de
ferramentas analíticas capazes de apoiar gestores públicos na avaliação
comparativa do desempenho municipal em saúde. A metodologia DEA mostra-se
particularmente adequada nesse contexto por permitir a comparação de unidades
que operam com diferentes combinações de insumos e produtos, identificando
níveis relativos de eficiência, benchmarks e oportunidades de melhoria (Charnes;
Cooper; Rhodes, 1978; Narbón-PerpiñÁ et al., 2020).
Ao identificar gargalos e padrões de boas práticas, os resultados da pesquisa
oferecem subsídios concretos para o aprimoramento da alocação de recursos, do
planejamento regional e da formulação de políticas públicas mais eficientes e
replicáveis, fortalecendo a governança e os mecanismos de tomada de decisão
baseados em evidências.
A escolha do estado de Mato Grosso como objeto de análise justifica-se por
suas singularidades econômicas, territoriais e sanitárias. Apesar de apresentar
elevado Produto Interno Bruto per capita (SEPLAG-MT, 2023), o estado convive
com profundas desigualdades regionais, baixa densidade populacional,
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dependência de polos concentradores de serviços e desafios sanitários agravados
por fatores ambientais, como o uso intensivo de agrotóxicos (Pignati et al., 2022).
Um estudo recente indica que municípios rurais, isolados ou com menor
capacidade técnico-administrativa operam sob restrições estruturais que
comprometem tanto a equidade quanto a eficiência dos serviços de saúde
(Schenkman; Almeida, 2024). Nesse contexto, analisar a eficiência relativa desses
municípios não apenas contribui para o debate acadêmico, mas atende a uma
demanda concreta da gestão pública por diagnósticos que considerem a
diversidade territorial e institucional.
Assim, a motivação central deste estudo reside na necessidade de
compreender como diferentes municípios, operando sob condições desiguais,
conseguem (ou não) transformar recursos públicos em resultados em saúde,
oferecendo evidências que possam orientar políticas públicas mais eficazes,
equitativas e sustentáveis, tanto no âmbito estadual quanto nacional.
A eficiência no setor público, especialmente na área da saúde, é um conceito
multidimensional que transcende a simples otimização de custos. Refere-se à
capacidade de um sistema de converter insumos (recursos financeiros, humanos,
tecnológicos) em resultados e impactos positivos para a saúde da população,
considerando as condições institucionais, econômicas e de governança que
moldam essa relação. A busca por eficiência, portanto, não significa meramente
gastar menos, mas sim alcançar os melhores resultados de saúde possíveis com
os recursos disponíveis, garantindo acesso, qualidade e equidade.
Para mensurar um fenômeno tão complexo, a Análise Envoltória de Dados
(Data Envelopment Analysis – DEA) consolidou-se como uma das principais
ferramentas metodológicas. Desenvolvida por Charnes, Cooper e Rhodes em
1978, a DEA é uma técnica não paramétrica de programação matemática que
constrói uma fronteira de eficiência a partir das melhores práticas observadas em
um conjunto de unidades produtivas comparáveis (Decision Making Units – DMUs),
que neste estudo são os municípios. A principal vantagem da DEA é sua
capacidade de lidar com múltiplos insumos e produtos simultaneamente, sem a
necessidade de pré-especificar uma forma funcional para a relação entre eles ou
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de atribuir pesos arbitrários, o que a torna particularmente adequada para avaliar
setores como a saúde.
Contudo, a eficiência não é determinada apenas por fatores operacionais. A
literatura especializada aponta de forma consistente que a governança e a
capacidade administrativa local são determinantes cruciais do desempenho.
Fatores como a transparência na gestão, a existência de mecanismos de controle
social, a qualificação dos gestores, a capacidade de planejamento e a utilização de
indicadores de desempenho para a tomada de decisão influenciam diretamente a
habilidade de um município em transformar recursos em serviços de saúde efetivos.
No estado de Mato Grosso, a temática da eficiência em saúde já foi
explorada por diferentes perspectivas. Daniel (2011) foi um dos pioneiros ao utilizar
a DEA e identificar uma ineficiência generalizada, associada à concentração
regional da oferta de serviços. Souza et al. (2016) e Souza e Souza (2022) focaram
na eficiência hospitalar, revelando que o contexto institucional e a escala de
operação são variáveis importantes. Mais recentemente, Daniel et al. (2020)
analisaram a atenção básica, encontrando alta eficiência técnica, mas problemas
de escala, enquanto Daniel e Vázquez (2021) propuseram, de forma inovadora,
atrelar a eficiência a mecanismos de incentivo fiscal, como o rateio do ICMS.
Apesar das contribuições, esses estudos, em geral, mantiveram-se em análises
setoriais ou não avançaram na formulação de diretrizes práticas para a gestão. Esta
pesquisa busca preencher essa lacuna, conectando um diagnóstico robusto da
eficiência municipal a um conjunto de recomendações aplicáveis para o
aprimoramento da gestão da saúde no estado.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA DO ESTUDO
2.1. Eficiência no Setor Público e Mensuração do Desempenho Institucional
A eficiência no setor público configura-se como um dos construtos mais
debatidos na literatura contemporânea de governança e administração pública,
justamente por envolver tensões estruturais entre racionalidade econômica, valores
democráticos e restrições institucionais. Em termos analíticos, pode ser
compreendida como a capacidade do Estado de transformar recursos escassos —
financeiros, humanos e organizacionais — em entregas institucionais socialmente
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relevantes, preservando legalidade, qualidade, equidade e responsabilidade fiscal
(Narbón-Perpiñá et al., 2020; Sperling et al., 2023). Todavia, ao contrário do setor
privado, em que a eficiência tende a ser operacionalizada sob uma lógica
predominantemente produtivista, organizações públicas operam sob múltiplos
objetivos simultâneos, frequentemente não hierarquizáveis, além de enfrentarem
assimetrias informacionais, heterogeneidade de demandas sociais e restrições
normativas que complexificam a definição de desempenho ótimo.
Sob a perspectiva da teoria da produção, eficiência técnica refere-se à
capacidade de produzir o máximo de outputs a partir de determinado conjunto de
inputs (Farrell, 1957). A transposição desse conceito para o setor público, contudo,
requer adaptações metodológicas e cautela interpretativa, uma vez que outputs
governamentais frequentemente não capturam integralmente resultados finais ou
impactos sociais. Nesse contexto, a mensuração da eficiência financeira e
operacional tende a concentrar-se na relação entre insumos observáveis — como
orçamento executado, estrutura de pessoal e custos operacionais — e produtos
institucionais mensuráveis, tais como auditorias realizadas, fiscalizações
concluídas, processos apreciados e relatórios emitidos (Narbón-Perpiñá et al.,
2020). Essa abordagem permite avaliar desempenho relativo entre unidades
organizacionais, ainda que não esgote a dimensão substantiva de efetividade das
políticas públicas.
A literatura recente enfatiza que a eficiência pública não pode ser
dissociada de accountability e legitimidade institucional. Conforme argumentam
Sperling et al. (2023), a capacidade de otimizar recursos e gerar entregas
consistentes constitui elemento central da confiança pública e da sustentabilidade
fiscal de longo prazo. Zhao et al. (2024) complementam ao indicar que arranjos
institucionais que combinam transparência, capacidade analítica e coordenação
interorganizacional tendem a apresentar melhores resultados operacionais. Assim,
eficiência não deve ser concebida apenas como indicador gerencial, mas como
dimensão estruturante da governança democrática.
No âmbito das transformações organizacionais, evidências empíricas
sugerem que inovações tecnológicas podem atuar como vetores de racionalização
administrativa, reduzindo custos de transação, acelerando fluxos processuais e
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ampliando a capacidade de monitoramento (Sperling et al., 2023). Entretanto, tais
efeitos não se manifestam de forma automática ou homogênea. Sua materialização
depende de capacidades institucionais pré-existentes, desenho organizacional
coerente e mecanismos robustos de controle (Zhao et al., 2024). Bento (2019)
alerta que processos de digitalização implementados de maneira fragmentada
podem gerar novas assimetrias informacionais, fragilizar estruturas decisórias e
comprometer a qualidade da governança, produzindo ganhos aparentes de
eficiência acompanhados de riscos institucionais latentes.
Essa problematização revela-se particularmente relevante para instituições
públicas complexas, como os órgãos de controle interno e externo. Tais
organizações operam sob forte densidade normativa, elevada exposição política e
múltiplas funções institucionais, combinando prevenção, fiscalização e indução de
melhorias administrativas. Nesses casos, a análise da eficiência exige instrumentos
capazes de captar a conversão relativa de recursos em desempenho operacional
mensurável, distinguindo volume de atividades de qualidade técnica e capacidade
institucional. Ademais, requer prudência na inferência de impactos sistêmicos mais
amplos sobre a gestão pública, evitando a extrapolação automática de ganhos
operacionais para melhorias estruturais de governança.
2.2. Estudos Sobre Eficiência na Saúde em Mato Grosso: Evidências
Empíricas e Lacunas na Literatura
O fortalecimento da governança e do planejamento tem sido reconhecido
como condição essencial para aumentar a eficiência das políticas públicas de
saúde, ao promover transparência, controle social e melhor alocação de recursos
(Azevedo De Souza et al., 2025). Em Mato Grosso, porém, os desafios estruturais
e gerenciais requerem análises mais amplas sobre o uso dos recursos públicos e
as variáveis que condicionam o desempenho municipal.
Diversos estudos de caso aplicaram a metodologia DEA no estado,
contribuindo para a compreensão inicial da eficiência, mas com escopo limitado.
Daniel (2011), utilizando DEA em dois estágios, identificou ineficiência generalizada
e forte concentração regional da oferta, além de baixo investimento em prevenção.
Esse estudo, embora pioneiro, apresentou abordagem restrita ao período e ao
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conjunto de variáveis disponíveis. Em trabalho complementar, Souza et al. (2016)
avaliaram dez hospitais do SUS e observaram maior eficiência técnica nos
privados, mas seus resultados foram fortemente influenciados pelo contexto
institucional e pela complexidade dos serviços — indicando que comparações
isoladas têm capacidade explicativa limitada.
No âmbito da atenção básica, o estudo de Daniel et al. (2020) identificou
níveis elevados de eficiência técnica, mas acompanhados de deseconomias de
escala, o que indica problemas na organização da rede municipal e na própria
regionalização do sistema. Apesar disso, os autores não exploram como fatores
administrativos, territoriais ou socioeconômicos influenciam esses achados.
Em outro estudo de Daniel e Vázquez (2021) sugerem a criação de um
índice de eficiência para compor o rateio do ICMS, proposta inovadora, mas ainda
limitada ao campo das simulações, sem aplicação prática nas rotinas de gestão.
Souza e Souza (2022) também contribuem ao demonstrar que diferenças de
eficiência entre hospitais tendem a se reduzir quando a escala de operação é
considerada, reforçando o peso do contexto. Contudo, o estudo não avança na
formulação de recomendações que possam orientar políticas públicas.
Em um contexto geral, esses trabalhos oferecem contribuições relevantes,
mas permanecem restritos a análises setoriais, descritivas e pouco integradas.
Falta-lhes uma perspectiva abrangente sobre a eficiência municipal e, sobretudo, a
incorporação
de
variáveis
institucionais,
territoriais
e
socioeconômicas
reconhecidamente decisivas para o desempenho dos serviços públicos. Além
disso, nenhum deles resulta em instrumentos que apoiem diretamente a tomada de
decisão pelos gestores. Em geral, tratam-se de estudos de caso que ampliam a
compreensão do problema, mas cuja capacidade de orientar políticas públicas é
limitada.
Diante desse cenário, observa-se a clara necessidade de um modelo que
una mensuração rigorosa da eficiência e produção de diretrizes práticas e
tecnológicas capazes de auxiliar a gestão municipal. Recomendações que
contemplem regionalização, distribuição equitativa de recursos, fortalecimento da
atenção primária e avaliação contínua de resultados mostram-se fundamentais
para uma política de saúde mais eficiente e sustentável em Mato Grosso.
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3. ESTRUTURA METODOLÓGICA DA PESQUISA
Este estudo enquadra-se como uma pesquisa aplicada, de abordagem
quantitativa e caráter exploratório-explicativo. Seu objetivo é medir a eficiência
relativa no uso dos recursos públicos destinados à saúde nos municípios de Mato
Grosso, ao longo do período de 2014 a 2024. A partir dessa análise, pretende-se
oferecer subsídios para a formulação de diretrizes tecnológicas de boas práticas
que possam apoiar o aprimoramento da gestão pública em saúde no estado.
A construção dessas diretrizes demanda um método capaz de comparar
diferentes municípios, mesmo quando operam sob condições estruturais bastante
distintas e utilizam múltiplas combinações de insumos e produtos. Por esse motivo,
adotou-se a DEA, técnica não paramétrica de programação linear amplamente
empregada na avaliação de eficiência no setor público e adequada para
mensurações desse tipo.
3.1. Data Envelopment Analysis (DEA)
3.1.1. Estrutura geral do modelo DEA
A DEA permite avaliar o desempenho relativo de unidades de tomada de
decisão (Decision Making Units – DMUs) sem impor uma forma funcional entre
insumos e produtos, característica fundamental para estudos de saúde pública,
onde as relações entre recursos e resultados são complexas e multifatoriais
(Charnes; Cooper; Rhodes, 1978; Cooper et al., 2007). O DEA é um método não
paramétrico de programação linear que constrói uma fronteira eficiente a partir da
combinação linear das DMUs mais eficientes da amostra. Cada DMU é avaliada
em relação a essa fronteira, obtendo-se um escore de eficiência (휃) que varia entre
0 e 1, em que valores iguais a 1 indicam eficiência técnica relativa e valores
inferiores a 1 indicam ineficiência (Banker et al., 1984).
Neste estudo, as DMUs correspondem aos 141 municípios de Mato
Grosso, analisados anualmente ao longo de 11 anos. A aplicação da DEA
possibilita:
Identificar variações de eficiência no tempo;
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Estimar o potencial de melhoria nos serviços;
Avaliar desequilíbrios de escala;
Mapear benchmarks estaduais;
Subsidiar diretrizes práticas de gestão.
A técnica estabelece uma fronteira de eficiência formada pela combinação
linear das DMUs que apresentam o melhor desempenho no conjunto analisado.
Cada município é então comparado a essa referência e recebe um escore de
eficiência que varia de 0 a 1. Valores iguais a 1 indicam que o município opera de
forma eficiente em relação aos demais, enquanto escores abaixo desse patamar
apontam algum nível de ineficiência.
Do ponto de vista conceitual, utilizaram-se dois modelos clássicos:
CCR (Charnes et al., 1978) – assume retornos constantes à escala
(CRS), permitindo mensurar a eficiência técnica global;
BCC (Banker et al., 1984) – assume retornos variáveis à escala
(VRS), isolando efeitos gerenciais e distinguindo ineficiências devidas ao
porte de operação.
A utilização combinada dos modelos CCR e BCC foi fundamental para dar
maior robustez à análise, permitindo distinguir três tipos de ineficiência: aquela
associada à gestão, a decorrente da estrutura disponível e a relacionada ao porte
inadequado da operação em saúde. As estimativas foram produzidas no software
Stata, com cálculos realizados ano a ano para o período de 2014 a 2024.
3.1.2. Formulação matemática
Apresenta-se, para fins de rigor metodológico, a formulação dos modelos
DEA orientados a outputs (forma dual):
Notação básica:
xij: quantidade do insumo i utilizada pela DMU j, i = 1, …, m
yrj: quantidade do produto r produzido pela DMU j, r = 1, …, s
n: número de DMUs
λj: peso de contribuição da DMU j na formação da fronteira eficiente
φ: fator de expansão proporcional dos outputs
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Modelo BCC (VRS):
max φ
ꢀ,ꢁ
sujeito a:
ꢆ
ꢂ 휆ꢃ푥ꢄꢃ ≤ 푥ꢄꢅ, ∀푖 = 1, … , 푚
ꢃꢇꢈ
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(
)
ꢂ 휆ꢃ = 1 푐표푛푑푖çã표 푉푅푆
ꢃꢇꢈ
휆ꢃ ≥ 0, ∀푗
A eficiência é dada por 1/φ.
Modelo CCR (CRS):
max φ
ꢀ,ꢁ
sujeito a:
ꢆ
ꢂ 휆ꢃ푥ꢄꢃ ≤ 푥ꢄꢅ, ∀푖 = 1, … , 푚
ꢃꢇꢈ
ꢆ
ꢂ 휆ꢃ푦ꢉꢃ ≤ 휑푦ꢉꢅ, ∀푟 = 1, … , 푠
ꢃꢇꢈ
휆ꢃ ≥ 0, ∀푗
Onde ϕ>1 indica que é possível expandir proporcionalmente todos os
outputs mantendo os insumos fixos. A eficiência pura é calculada como Eficiência
= 1/φ.
A robustez dos resultados foi avaliada por meio de três estratégias
principais: (i) comparação sistemática entre os modelos CCR e BCC, permitindo
distinguir ineficiência técnica pura de ineficiência de escala; (ii) estratificação dos
municípios por quartis populacionais, para reduzir heterogeneidade estrutural e
aprimorar a comparabilidade entre unidades semelhantes; e (iii) análise longitudinal
dos escores ao longo de onze anos, identificando padrões recorrentes de
desempenho e evitando conclusões baseadas em um único ponto no tempo.
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3.2. Variáveis e Base de Dados
A seleção das variáveis baseou-se em literatura consolidada sobre
eficiência em saúde (Andrett et al., 2018; Frio; Triacca; Fochezatto, 2017; Tabosa;
Castelar, 2022; Ulinski et al., 2024), que reconhece os insumos financeiros,
estruturais e humanos como determinantes centrais da produção de serviços de
saúde. O conjunto adotado busca captar, de forma integrada, a relação entre
financiamento, capacidade operacional e resultados sanitários no âmbito municipal.
Como insumos (inputs), utilizaram-se os gastos públicos com saúde e as
transferências intergovernamentais, variáveis que refletem o esforço fiscal, a
dependência financeira e a capacidade de sustentação dos serviços, sobretudo em
municípios com baixa arrecadação própria. A literatura destaca que não apenas o
volume, mas também a forma de alocação e execução desses recursos influencia
a eficiência do gasto público.
Os produtos (outputs) contemplam indicadores de estrutura, recursos
humanos e resultados do sistema, incluindo equipes de saúde, leitos hospitalares,
médicos, enfermeiros, produção ambulatorial, internações, mortalidade geral e
número de estabelecimentos de saúde. Esses indicadores permitem avaliar
simultaneamente oferta de serviços, capacidade assistencial e desfechos
sanitários, evitando análises baseadas em variáveis isoladas.
O conjunto de variáveis selecionadas é teoricamente coerente e alinhado à
evidência empírica recente, possibilitando uma análise robusta da eficiência relativa
dos municípios. Ressalta-se que tais variáveis operam de forma interdependente,
compondo um sistema no qual recursos financeiros e estruturais condicionam a
capacidade produtiva e os resultados em saúde. O Quadro 1, sintetiza os
indicadores utilizados e suas respectivas fontes de dados.
Para reduzir vieses decorrentes de heterogeneidade estrutural, os
municípios foram estratificados por quartis populacionais, conforme Willemann et
al. (2019), assegurando maior comparabilidade entre unidades semelhantes. O
Quadro 1 sintetiza os indicadores utilizados e suas respectivas fontes de dados.
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Quadro 1 – Matriz de Indicadores e Fontes de Dados (DEA)
N
Indicador de estrutura
(Inputs)
Classificação
Fonte
1
2
Gastos públicos com saúde
Transferência de recursos
Indicador de resultado
(Outputs)
Financeiro/Orçamentário
Financeiro/Fiscal
Indicadores
Siops
Siops
Fonte para coleta de
dados
1
2
Equipes de saúde
Números de leitos
hospitalares
Recurso humano/Operacional
Estrutural/Físico
Datasus/SIM
Datasus/SIM
3
4
5
6
Números de médicos
Número de enfermeiros
Mortalidade geral
Recurso humano/ Profissional
Recurso humano/ Profissional
Epidemiológico / Sanitário
Cobertura / Produção
assistencial
Datasus/SIM
Datasus/SIM
Datasus/SIM
Datasus/SIM
Número de Internações
7
8
Número de Produção
Ambulatorial
Número de estabelecimentos
Cobertura / Produção
assistencial
Estrutural / Institucional
Datasus/SIM
Datasus/SIM
Fonte: Andrett, et al. (2018); Frio, Triacca e Fochezatto (2017) e Tabosa e Castelar (2022).
Nota: Adaptada pelos autores.
Reconhece-se, como limitação, o potencial risco de endogeneidade entre
alguns insumos e produtos, uma vez que decisões de alocação de recursos podem
responder ao próprio desempenho sanitário observado. Assim, os resultados
devem ser interpretados como medidas de eficiência relativa, e não como relações
causais estritas. Ainda assim, a estratificação populacional e a análise longitudinal
dos escores contribuem para mitigar esse problema, reforçando a utilidade da DEA
como ferramenta de diagnóstico comparativo e apoio à decisão.
4. RESULTADOS E DISCUSSÕES DA EFICIÊNCIA
4.1. Descrição dos Resultados
A mensuração da eficiência municipal foi realizada por meio dos modelos
DEA-CCR e DEA-BCC. A comparação entre ambos permitiu distinguir ineficiências
decorrentes da gestão (eficiência técnica pura – VRS) daquelas associadas ao
porte e escala de operação (eficiência de escala), o que é fundamental em um
estado marcado por grande heterogeneidade administrativa, territorial e
socioeconômica.
O procedimento de tratamento dos dados envolveu a exclusão de
observações com informações incompletas para os principais insumos e outputs,
de modo a preservar a consistência da fronteira de eficiência estimada. Esse critério
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resultou na retirada de alguns municípios e anos específicos, bem como na
exclusão do ano de 2024, em razão da ausência da variável de mortalidade geral
na base. Embora tal abordagem seja metodologicamente usual em aplicações de
DEA, reconhece-se que a eliminação de observações pode introduzir viés de
seleção, sobretudo se os municípios com informações faltantes apresentarem
padrões sistemáticos de gestão ou estrutura. Assim, os resultados devem ser
interpretados como válidos para o subconjunto de municípios com dados
completos, e essa restrição é assumida explicitamente como limitação do estudo.
Tabela 1 – Síntese anual dos resultados de eficiência (DEA) por município (2014–2023)
Ano
DMUs
% Efic. CRS
% Efic. VRS
% Efic.
plena
27.8
27.9
27.1
32.9
36.0
40.8
32.1
35.5
25.3
37.3
%
Ineficiente
38.9
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
72
68
70
73
75
76
78
76
75
75
33.3
27.9
28.6
34.2
37.3
47.4
33.3
36.8
26.7
41.3
54.2
45.6
42.9
54.8
56.0
55.3
44.9
50.0
40.0
48.0
54.4
57.1
45.2
44.0
40.8
52.6
50.0
58.7
48.0
Fonte: Elaboração própria com base nos resultados DEA (2014–2023).
Nota: Para atender ao limite de extensão do manuscrito (25 páginas), a listagem completa por
município foi condensada nesta síntese. A relação nominal completa pode ser disponibilizada pelos
autores mediante solicitação
A partir da síntese anual apresentada na Tabela 1, torna-se relevante
examinar como características estruturais dos municípios influenciam os resultados
de eficiência. Nesse sentido, a análise por quartis populacionais indica que o porte
municipal desempenha papel decisivo no comportamento dos escores DEA.
A análise por quartis populacionais confirma que o porte municipal
desempenha papel decisivo na eficiência:
Municípios de pequeno porte (1º quartil): apresentam grande variação
nos resultados, com casos que alcançam eficiência plena e outros que
exibem níveis elevados de ineficiência. Essa oscilação reflete diferenças
na capacidade de gestão, demonstra limitações estruturais comuns a
localidades com baixa densidade populacional e redes de serviços menos
complexas.
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Municípios de porte médio (2º e 3º quartis): apresentam maior
equilíbrio entre gestão e escala, mas revelam com frequência problemas
de deseconomia de escala, confirmando evidências de Daniel et al. (2020).
Esses municípios representam o grupo mais sensível à organização da
rede regional.
Municípios de grande porte (4º quartil): apesar de, em geral, operarem
em uma escala considerada adequada, nem sempre conseguem
transformar essa condição em eficiência técnica. Os resultados indicam a
existência de gargalos ligados à coordenação e à governança, além de
dificuldades na integração da rede e na gestão de serviços de maior
complexidade.
De modo geral, as análises mostram que um grande porte populacional não
garante eficiência, e um pequeno porte populacional não impede que um município
alcance alto desempenho — a variável determinante é a combinação entre
capacidade administrativa e adequação estrutural.
A análise longitudinal da eficiência municipal entre 2014 e 2023 revela três
padrões predominantes, observados de forma recorrente na série histórica. Em
média:
25% a 40% dos municípios alcançaram eficiência plena em pelo
menos um dos modelos;
40% a 57% apresentaram algum tipo de ineficiência persistente;
Um subconjunto menor — cerca de 10% a 15% — manteve eficiência
recorrente ao longo dos anos.
Com base nesses resultados, identificam-se três padrões principais de
comportamento entre os municípios analisados: (i) aqueles que apresentam
eficiência técnica pura sob VRS, mas não operam na escala ótima (isto é, são
eficientes em VRS, porém ineficientes em escala); (ii) aqueles que atingem
eficiência sob CRS/CCR, mas não são eficientes em VRS, sugerindo limitações
associadas à eficiência técnica pura; e (iii) aqueles persistentemente ineficientes,
com desempenho inferior tanto em termos técnicos quanto de escala. A seguir,
esses padrões são descritos de forma analítica, destacando-se seus significados e
implicações à luz da literatura
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Primeiro analisa-se os Municípios eficientes em VRS, mas ineficientes em
escala (aprox. 18% a 25% da amostra ao ano). Esses municípios operam com boa
capacidade gerencial, apresentando eficiência técnica pura (VRS = 1), mas não
atingem o porte ótimo de produção, o que resulta em ineficiência de escala (SE <
1). Embora a gestão seja eficiente na transformação dos insumos em outputs,
fatores estruturais — como dispersão territorial, baixa densidade populacional ou
redes assistenciais subdimensionadas — limitam os ganhos potenciais associados
às economias de escala. Segundo Farrell (1957) e Banker et al. (1984), a
ineficiência de escala decorre exclusivamente do porte da operação, e não da
qualidade da gestão.
Coelli et al. (1998) reforçam que unidades menores ou geograficamente
dispersas tendem a operar abaixo da escala ótima mesmo quando tecnicamente
eficientes. De modo semelhante, Narbón-Perpiñá e De Witte (2018) demonstram
que características demográficas, geográficas e institucionais influenciam
diretamente a eficiência de escala, levando municípios de menor porte a não
capturar as economias de escala necessárias para serviços públicos essenciais.
Com base nas análises observa-se que os Municípios eficientes em CCR,
mas não em VRS (aprox. 8% a 12% da amostra). Esses municípios operam em
uma escala considerada adequada (CCR = 1), mas ainda assim exibem ineficiência
técnica pura, o que evidencia problemas essencialmente ligados à gestão. Embora
tenham porte compatível com a escala ótima de produção, aparecem fragilidades
na organização interna, como baixa padronização de processos, pouca integração
entre as equipes e uso limitado de indicadores de desempenho como ferramenta
de monitoramento.
Os municípios persistentemente ineficientes são aproximadamente 40% a
57%. Esses municípios apresentam simultaneamente:
CRS < 1 (ineficiência global)
VRS < 1 (falhas de gestão)
SE < 1 (porte inadequado)
Representam o grupo mais vulnerável, caracterizado por fragilidade
institucional, dependência elevada de transferências, baixa capacidade técnica,
informalidade nos processos de gestão e dificuldade de coordenação da rede.
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Esses padrões estão alinhados à literatura nacional e internacional, onde
Gavurova et al. (2021); Jung (2023) e Orsini et al. (2021), destacam que falhas de
gestão reduzem eficiência mesmo em contextos com recursos adequados,
mostram que municípios maiores frequentemente enfrentam desperdícios
associados à escala e evidenciam que municípios pequenos sofrem retornos
crescentes de escala, incapazes de aproveitar totalmente seus insumos.
Na análise dos alvos de melhoria sugeridos pelos modelos DEA indica que
algumas variáveis se mostram particularmente sensíveis para a explicação das
diferenças de eficiência entre os municípios. Do lado dos insumos, destacam-se o
gasto total em saúde per capita e o número de profissionais de nível superior por
habitante, que aparecem com folgas relevantes nas DMUs ineficientes, sugerindo
espaço para reorganização do uso desses recursos sem, necessariamente,
aumento de despesa. Entre os outputs, as maiores margens potenciais de
incremento concentram-se na produção ambulatorial, nas internações sensíveis à
atenção primária e no número de equipes de saúde, especialmente em municípios
com baixa cobertura de atenção primária. Em termos práticos, isso significa que a
eficiência tende a ser mais sensível a melhorias na organização da oferta e na
resolutividade da atenção primária a saúde do que a aumentos adicionais de
recursos financeiros isoladamente.
4.2. Interpretação Institucional e Implicações dos Resultados
A análise transversal evidencia que a eficiência em saúde não está apenas
relacionada ao montante de recursos disponíveis, mas depende, da qualidade da
governança, da capacidade administrativa e do arranjo institucional de cada
município. De modo geral, os municípios com menor eficiência tendem a apresentar
fragilidades na coordenação das ações, baixa integração da rede de serviços,
limitações na qualificação das equipes e pouca utilização de instrumentos de
planejamento e monitoramento. Esses elementos, quando combinados, reduzem a
capacidade de transformar recursos financeiros em resultados efetivos para a
população.
Tais inferências são consistentes com Negri e Dincă (2023), que
demonstram empiricamente a relação entre qualidade da governança e
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desempenho institucional, e com Holý (2023), que destaca o papel dos indicadores
de desempenho (KPIs) no fortalecimento da gestão pública.
Os achados da DEA não configuram apenas diagnóstico, constituem a
base tecnológica para o desenvolvimento das diretrizes desta pesquisa. A
identificação sistemática de: Fragilidades de escala; Gargalos gerenciais;
Benchmarks naturais; Padrões territoriais; Variações temporais da eficiência;
permite converter o diagnóstico em orientações práticas, diretamente aplicáveis
pelos gestores locais.
Dessa forma, a análise empírica serve de base para a elaboração das
diretrizes estratégicas, que reúnem as práticas identificadas nos municípios com
melhor desempenho e transformam em recomendações concretas as fragilidades
observadas naqueles menos eficientes, sempre considerando as diferenças
territoriais, socioeconômicas e administrativas que caracterizam o estado.
5. ORIENTAÇÃO PARA SOLUÇÃO DA INEFICIÊNCIA MUNICIPAL EM SAÚDE
A partir dos resultados produzidos pelos modelos DEA-CCR e DEA-BCC,
foi possível identificar distintos perfis de ineficiência entre os municípios mato-
grossenses: ineficiência técnica global, ineficiência técnica pura, ineficiência de
escala e ineficiência combinada. Com base nesses achados, esta seção apresenta
um conjunto organizado de diretrizes tecnológicas de gestão para cada tipo de
ineficiência, articulando de forma sistemática o problema identificado, a proposta
de solução, os mecanismos de governança envolvidos, as etapas de
implementação, as métricas de acompanhamento e os principais riscos
associados.
5.1. Ineficiência Técnica Global (Crs < 1)
Problema
A ineficiência técnica global, identificada pelo modelo DEA-CCR (CRS < 1),
indica desequilíbrios amplos na conversão de insumos em resultados. Os
municípios com menores escores apresentaram, de forma recorrente:
.
Subutilização de recursos financeiros e humanos;
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.
.
Baixa produtividade operacional;
Fragilidade na gestão integrada da rede assistencial;
As variáveis mais críticas observadas foram:
Insumos: gasto total em saúde per capita e número de profissionais de nível
superior por mil habitantes;
Outputs: produção ambulatorial, equipes de saúde e internações sensíveis
à atenção primária.
Esse padrão sugere que, para esse grupo, o problema é menos a escassez
de recursos e mais a forma como são organizados e geridos.
Diretrizes
Para enfrentar a ineficiência técnica global, propõem-se quatro eixos de
intervenção: Formação estratégica e continuada de gestores públicos;
Reorganização da rede assistencial com base em critérios territoriais e de
vulnerabilidade; Implantação de métricas de desempenho sistêmico e comparativo,
com uso regular dos escores de eficiência; Fortalecimento da governança,
integridade e transparência institucional. Esses eixos derivam da comparação entre
municípios eficientes e ineficientes, e da literatura sobre eficiência e governança
em saúde.
Framework de Mitigação
O Quadro 2 sintetiza as ações propostas para reduzir a ineficiência técnica
global observada no modelo DEA-CCR, relacionando causas, intervenções,
resultados esperados e indicadores de monitoramento.
Quadro 2 – Framework de mitigação da ineficiência técnica global
Insumo Identificado
Ação Proposta
Resultado
Esperado
Indicador de
Monitoramento
CRS médio e custo per
capita
Alocação ineficiente
de recursos
Capacitação gerencial Melhor distribuição e
contínua e criação de
núcleo de
uso dos recursos
planejamento local
Fragmentação da
rede
Reorganização da ESF
e pactuação de fluxos
entre níveis de atenção
Redução de
duplicidades e
aumento da
cobertura
Taxa de internações
evitáveis
Falhas informacionais
Criação de painéis
integrados e
Tomada de decisão
baseada em
Tempo médio de
resposta (TMEA)
interoperáveis (SISAB,
CNES, SIH/SUS)
evidências
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Fragilidade
institucional
Contratos de gestão e
conselhos de
governança regionais
Aumento da
accountability e da
efetividade
Taxa de cumprimento de
metas
Fonte: Elaboração própria (2025), com base nos resultados do modelo DEA.
Observa-se que as intervenções sugeridas estão organizadas de forma a
relacionar diretamente os principais problemas diagnosticados — como alocação
ineficiente de recursos, fragmentação da rede assistencial, falhas informacionais e
fragilidade institucional — com estratégias gerenciais e institucionais capazes de
promover melhorias no desempenho do sistema de saúde. As ações propostas
buscam fortalecer a capacidade de planejamento, aprimorar a coordenação entre
os níveis de atenção e ampliar a utilização de sistemas de informação para
subsidiar a tomada de decisão. Ademais, os indicadores de monitoramento
definidos permitem acompanhar de forma objetiva os resultados das intervenções,
possibilitando avaliar se as mudanças implementadas contribuem efetivamente
para o aumento da eficiência operacional e para a melhoria da governança no
âmbito municipal.
Implementação da Diretriz (Roadmap)
.
.
.
Sugere-se uma implementação em três fases: 0–90 dias:
criação de comitê gestor;
implantação de painel de monitoramento (dashboard);
capacitação inicial de gestores.
90–180 dias:
padronização normativa;
definição de fluxos integrados entre atenção básica, especializada e
hospitalar.
180–360 dias:
celebração de contratos de gestão;
realização de uma segunda rodada de avaliação (re-DEA) para
mensurar ganhos de eficiência.
Métricas-alvo
As metas foram definidas com base em estudos prévios (Emrouznejad;
Yang, 2018) e em benchmarking intermunicipal entre os 25 % mais eficientes
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(quartil superior). O Quadro 3 sintetiza os parâmetros quantitativos propostos para
o monitoramento da eficiência global.
Quadro 3 – Metas e fundamentos para melhoria da eficiência técnica global
Meta
CRS +0,05
Fundamento
Média de variação observada
entre rodadas DEA em
municípios com governança
ativa
Objetivo Quantitativo
Elevar o escore médio de
eficiência em 0,05 pontos
TMEA −20%
Indicadores de tempo-resposta
adotados pelo Ministério da
Saúde
Reduzir o tempo médio de
espera em 20%
Produtividade +15%
Média de crescimento nos
municípios mais eficientes
Aumentar produção de
serviços em 15%
Custo −10%
Ganhos de escala observados
em unidades eficientes
Reduzir custos operacionais
em 10%
Absenteísmo −15%
Padrões de gestão de pessoas
em hospitais modelo (NR-32 e
SIH/SUS)
Diminuir ausências em 15%
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em Emrouznejad e Yang (2018).
As metas foram definidas com base em evidências empíricas observadas
entre os municípios mais eficientes e em parâmetros institucionais do sistema
público de saúde. De forma geral, os objetivos combinam melhorias no escore de
eficiência (CRS), aumento da produtividade dos serviços, redução de custos
operacionais, diminuição do tempo médio de espera (TMEA) e redução do
absenteísmo. Em conjunto, esses indicadores permitem monitorar de forma
objetiva os avanços na eficiência e na organização dos processos de gestão em
saúde.
Riscos e Estratégias de Mitigação
O Quadro 4 demonstra os principais riscos e as respectivas estratégias de
mitigação, conforme descrito a seguir:
Quadro 4 – Riscos identificados e estratégias de mitigação da ineficiência técnica global
Risco Identificado
Impacto Potencial
Estratégia de Mitigação
Alta rotatividade de
gestores
Banco de gestores certificados
e plano de sucessão
Descontinuidade das ações
Falhas na integração de
dados
Monitoramento limitado e
duplicidades
Padrões interoperáveis e
integração via CNES/SISAB
Programas de sensibilização,
incentivos e feedback contínuo
Resistência a protocolos
Baixa adesão às diretrizes
Fonte: Elaboração própria (2025), com base nos resultados do modelo DEA.
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Observa-se que os riscos identificados estão relacionados principalmente
à rotatividade de gestores, às limitações na integração de sistemas de informação
e à resistência institucional à adoção de novos protocolos. As estratégias sugeridas
buscam fortalecer a continuidade administrativa, aprimorar a interoperabilidade dos
dados e estimular a adesão das equipes às diretrizes de gestão, contribuindo para
a sustentabilidade das melhorias de eficiência propostas.
5.2. Ineficiência Técnica Pura (Vrs < 1)
Problema
A ineficiência técnica pura (VRS < 1), identificada pelo modelo DEA-BCC,
reflete falhas essencialmente gerenciais, em contextos onde escala e infraestrutura
não são, em princípio, o principal limitador. Nesses casos, a DEA indica que, com
os mesmos recursos, seria possível produzir mais ou melhor.
Os resultados associados a esse grupo apontam para:
.
.
.
.
Organização interna pouco eficiente dos recursos;
Ausência ou baixa padronização de protocolos;
Coordenação multiprofissional limitada;
Fragilidade em mecanismos de monitoramento de desempenho.
Trata-se, portanto, de um problema de gestão operacional, e não de porte.
Diretrizes
Para esse tipo de ineficiência, as diretrizes centrais são:
.
.
Capacitação operacional contínua de gestores e equipes;
Otimização da estratégia saúde da família (ESF), com distribuição
clara e equilibrada de responsabilidades;
.
.
Monitoramento sistemático da produtividade e do absenteísmo;
Aprimoramento da prestação de contas e do controle interno.
Framework de Mitigação
O Quadro 5 apresenta as ações propostas para mitigar as causas da
ineficiência técnica pura, estabelecendo a relação entre as falhas identificadas, as
intervenções sugeridas, os resultados esperados e os indicadores de
monitoramento.
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Quadro 5 – Framework de mitigação da ineficiência técnica pura
Insumo Identificado
Ação Proposta
Resultado
Esperado
Indicador de
Monitoramento
Deficiência na gestão
operacional
Realização de
treinamentos mensais
voltados ao controle de
estoques e fluxos
padronizados
Aumento da
Escore médio VRS e
custo operacional
eficiência na gestão
cotidiana e redução
de desperdícios
Falta de integração
multiprofissional
Elaboração e
implementação de
protocolos unificados de
atendimento
Melhoria da
coordenação entre
as equipes e
Aderência aos
protocolos e tempo
médio de atendimento
aumento da
resolutividade
Ausência de
monitoramento de
produtividade
Criação de sistemas de
acompanhamento de
desempenho com
indicadores de
Identificação de
gargalos e ajustes
imediatos nos
processos
Taxa de absenteísmo
e TMEA
absenteísmo e tempo de
espera
Fragilidade na
Realização de auditorias Maior transparência
Percentual de
prestação de contas
internas trimestrais com
relatórios simplificados e
públicos
e controle
institucional
execução das metas e
auditorias concluídas
Fonte: Elaboração própria (2025), com base nos resultados do modelo DEA-BCC.
As intervenções concentram-se no aprimoramento da gestão operacional,
no fortalecimento da coordenação entre equipes multiprofissionais, na
implementação de sistemas de monitoramento de desempenho e no reforço dos
mecanismos de prestação de contas. Em conjunto, essas medidas buscam
melhorar a organização dos processos internos, aumentar a produtividade dos
serviços e ampliar a transparência na gestão pública, contribuindo para a elevação
dos níveis de eficiência técnica.
Implementação da Diretriz (Roadmap)
.
0–90 dias:
Elaboração e validação dos protocolos padronizados.
Realização de treinamentos operacionais iniciais.
Criação de painel digital de acompanhamento com indicadores em
tempo real.
.
90–180 dias:
Microplanejamento local;
Redistribuição de responsabilidades;
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Definição de metas por setor e equipe.
.
180–360 dias:
Consolidação das práticas;
Nova aplicação de DEA-BCC (re-DEA) para mensurar ganhos de
gestão.
Métricas-alvo
As metas de desempenho operacional foram estabelecidas com base em
evidências empíricas, comparações entre municípios e em referências da literatura
sobre eficiência técnica e gestão pública. De acordo com Farrell (1957) e Coelli et
al. (2005), a eficiência técnica pura (VRS) expressa a capacidade de uma unidade
produtiva atuar em sua fronteira ótima de produção. Assim, melhorias nesse
indicador sinalizam avanços na forma como os recursos são administrados e como
os processos internos são conduzidos.
Quadro 6 – Metas e fundamentos para melhoria da eficiência técnica pura
Meta
Fundamento
Objetivo Quantitativo
Média de variação observada entre
rodadas DEA-BCC em municípios
com boa governança operacional
Elevar o escore médio de
eficiência técnica pura em
0,05 pontos
VRS +0,05
Ampliar em 20% a produção
de serviços (consultas,
atendimentos e
Experiências de melhoria de
processos e reorganização da ESF
Produtividade +20%
procedimentos)
Elevar em 25 pontos
percentuais a adesão das
equipes aos protocolos e
fluxos
Comparativo intermunicipal de
conformidade a protocolos
Aderência +25 p.p.
Reduzir em 20% o tempo
médio dos processos internos
(ex.: triagem até atendimento)
Estudos de otimização de fluxos e
microplanejamento
Tempo de ciclo −20%
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em benchmarking intermunicipal e literatura de
eficiência gerencial.
As metas foram definidas com base em evidências empíricas,
benchmarking entre municípios e experiências de reorganização dos processos de
gestão na atenção básica. De forma geral, os objetivos buscam elevar o escore de
eficiência técnica (VRS), ampliar a produtividade dos serviços, aumentar a adesão
aos protocolos assistenciais e reduzir o tempo dos processos internos. Esses
indicadores permitem acompanhar de forma objetiva os avanços na gestão
operacional e na organização dos serviços de saúde.
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Riscos e Estratégias de Mitigação
A efetividade das ações de melhoria depende da capacidade de
enfrentamento dos riscos que podem comprometer a adesão das equipes e a
sustentabilidade das mudanças. O Quadro 7 apresenta os principais riscos
identificados e suas respectivas estratégias de mitigação.
Quadro 7 – Riscos identificados e estratégias de mitigação da ineficiência técnica pura
Risco Identificado
Impacto Potencial
Estratégia de Mitigação
Sensibilização, capacitação
participativa e envolvimento das
lideranças
Baixa adesão a novos
protocolos
Cultura resistente
Redistribuição de funções, metas
graduais e apoio
multiprofissional
Queda na qualidade e baixa
adesão
Sobrecarga de trabalho
Inconsistência de dados
Falta de continuidade
Padronização de registros e
auditorias de qualidade dos
dados
Monitoramento comprometido
Plano institucional de
continuidade e documentação de
processos
Interrupção das ações após
mudanças de gestão
Fonte: Elaboração própria (2025), com base nos resultados do modelo DEA-BCC.
Observa-se que os desafios estão relacionados principalmente à
resistência organizacional, à sobrecarga das equipes, à inconsistência dos dados
e à descontinuidade administrativa. As estratégias de mitigação propostas buscam
fortalecer o engajamento das equipes, melhorar a qualidade das informações e
garantir maior estabilidade na implementação das ações, contribuindo para a
sustentabilidade das melhorias na gestão operacional dos serviços de saúde.
5.3. Ineficiência de Escala (Scale < 1)
Problema
A ineficiência de escala (SCALE < 1) ocorre quando os municípios não
operam no porte ótimo de produção, segundo o modelo DEA. Isso se manifesta de
duas formas:
.
Em municípios pequenos: subutilização de recursos, ociosidade de
leitos e custos fixos elevados;
Em municípios médios e grandes: sobrecarga da rede, filas de espera
.
e gargalos operacionais.
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PÚBLICOS EM SAÚDE: NOS MUNICÍPIOS MATO-GROSSENSES
Conforme Silva e Silveira Neto (2019), tais desequilíbrios tendem a refletir
falhas na regionalização e na cooperação intermunicipal, com baixa coordenação
da capacidade instalada.
Diretrizes
As principais diretrizes para correção da ineficiência de escala são:
.
.
.
.
.
Redesenho da regionalização da rede de saúde;
Constituição de consórcios intermunicipais;
Adoção de compras coletivas;
Uso ampliado de telemedicina e prontuário eletrônico;
Racionalização do uso da infraestrutura existente.
Framework de Mitigação
O Quadro 8 sintetiza as ações propostas para mitigar a ineficiência de
escala, relacionando causas, intervenções, resultados esperados e indicadores de
monitoramento.
Quadro 8 – Framework de mitigação da ineficiência de escala
Causa Identificada
Ação Proposta
Resultado Esperado
Indicador de
Monitoramento
Estrutura
subdimensionada
ou ociosa
Redesenhar a
regionalização com
criação de polos
Uso equilibrado da
infraestrutura e
aumento da cobertura
assistencial
Escore médio
SCALE e taxa de
ocupação de leitos
regionais de saúde.
Baixa capacidade
de gestão
compartilhada
Criar consórcios
intermunicipais para
exames, leitos e
Redução de custos e
ampliação da oferta de
serviços de média e
alta complexidade
Custo médio por
atendimento e
número de
transporte sanitário.
municípios
Elevado custo de
aquisição de
insumos
Implementar programas
de compras coletivas e
pregões unificados.
Ganhos de escala e
diminuição dos gastos
operacionais
Percentual de
economia obtida nas
aquisições
Desigualdade
Expandir a telemedicina
Redução de barreiras
Percentual de
territorial no acesso e o prontuário eletrônico geográficas e aumento
consultas resolutivas
por teleatendimento
do paciente – PEP.
da resolutividade dos
atendimentos.
Superlotação em
centros urbanos
Redistribuir o uso de
leitos por meio da
regulação regional
integrada.
Diminuição do tempo
de espera e melhor
aproveitamento da
rede hospitalar
TMEA e taxa de
transferência
intermunicipal
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em Silva e Silveira Neto (2019), Banco Mundial (2017)
e Souza (2020).
As intervenções concentram-se na reorganização da regionalização da
rede de saúde, no fortalecimento da cooperação intermunicipal e na adoção de
estratégias que permitam ganhos de escala, como compras coletivas e uso de
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tecnologias digitais. Além disso, medidas voltadas à ampliação da telemedicina e à
regulação regional de leitos buscam reduzir desigualdades territoriais no acesso
aos serviços e melhorar o aproveitamento da infraestrutura existente. Em conjunto,
essas ações visam equilibrar a capacidade instalada com a demanda por serviços,
promovendo maior eficiência na organização da rede assistencial.
Implementação da Diretriz (Roadmap)
.
.
.
0–90 dias:
Acordos de cooperação técnica;
Piloto de telemedicina;
Criação de comitê regional.
90–180 dias:
Estruturação formal dos consórcios;
Fila única de regulação;
Primeiros programas de compras coletivas.
180–360 dias:
Consolidação da gestão integrada;
Ampliação do pep e da telemedicina;
Re-dea para mensurar ganhos de escala.
Métricas-Alvo
O Quadro 9 apresenta as metas quantitativas propostas para mensurar os
ganhos de eficiência de escala.
Quadro 9 – Metas e fundamentos para melhoria da eficiência de escala
Meta
Fundamento
Objetivo Quantitativo
Alcançar eficiência de escala mínima de
Eficiência mínima esperada para
operação em porte ótimo.
SE ≥ 0,95
95%,
equilibrando
capacidade
e
demanda regional.
Reduzir custos operacionais entre 10%
e 15% sem comprometer a qualidade
dos serviços.
Ganhos de escala observados em
consórcios intermunicipais.
Custo −10–15%
TMEA −25%
Indicadores
de
tempo-resposta Diminuir em 25% o tempo médio de
utilizados pelo SUS Digital.
espera por atendimento.
Garantir que pelo menos 60% das
Tele resolutiva ≥ Experiências de teleatendimento no
consultas
via
telemedicina
sejam
60%
contexto pós-pandemia.
resolutivas.
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em Farrell (1957), Coelli et al. (2005), Banco Mundial
(2017), Souza (2020) e Silva e Silveira Neto (2019).
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PÚBLICOS EM SAÚDE: NOS MUNICÍPIOS MATO-GROSSENSES
As metas foram definidas a partir de evidências observadas em
experiências de gestão regionalizada e em práticas de cooperação intermunicipal
no sistema público de saúde. De modo geral, os objetivos buscam equilibrar a
capacidade instalada com a demanda por serviços, por meio do aumento da
eficiência de escala (SE), da redução de custos operacionais, da diminuição do
tempo médio de espera por atendimento e da ampliação da resolutividade do
teleatendimento. Esses indicadores permitem monitorar os avanços na utilização
mais racional da infraestrutura e na organização regional da rede de saúde.
Riscos e Estratégias de Mitigação
A implementação das ações propostas exige a adoção de mecanismos que
previnam riscos operacionais, financeiros e tecnológicos. A gestão desses riscos é
fundamental para garantir a continuidade e a estabilidade dos ganhos de eficiência
em nível regional. O Quadro 10 reúne os principais riscos identificados e as
respectivas estratégias de mitigação.
Quadro 10 – Riscos identificados e estratégias de mitigação da ineficiência de
escala.
Risco Identificado
Impacto Potencial
Estratégia de Mitigação
Formalização de regimentos
internos e comitês colegiados
com representatividade técnica
e política.
Dificuldade de coordenação
entre municípios e adesão
desigual às metas regionais
Governança
fragilizada
intermunicipal
Falhas na integração de Adoção de padrões de dados
sistemas de informação e do abertos e capacitação técnica
Interoperabilidade limitada
prontuário eletrônico
contínua das equipes.
Dificuldade de transporte de Planejamento de investimentos
pacientes e restrições de em conectividade e parcerias
Infraestrutura
insuficiente
logística
conectividade digital
Risco de descontinuidade Criação de fundos regionais de
de programas e cofinanciamento e de modelos
dependência de repasses compartilhados de arrecadação
governamentais e custeio.
público-privadas regionais.
Sustentabilidade financeira
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em Silva e Silveira Neto (2019), Souza (2020) e Banco
Mundial (2017).
Observa-se que os desafios estão relacionados sobretudo à fragilidade da
governança intermunicipal, às limitações na integração de sistemas de informação,
às restrições logísticas e à sustentabilidade financeira das ações propostas. As
estratégias de mitigação buscam fortalecer os mecanismos de coordenação
regional, aprimorar a interoperabilidade dos sistemas, ampliar a infraestrutura de
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PÚBLICOS EM SAÚDE: NOS MUNICÍPIOS MATO-GROSSENSES
suporte e garantir maior estabilidade no financiamento das iniciativas, contribuindo
para a continuidade e efetividade das políticas de regionalização da saúde.
5.4. Ineficiência Total (Crs < 1; Vrs < 1; Se < 1)
Problema
A ineficiência total representa o cenário em que falhas de gestão, escala e
governança convergem, comprometendo o desempenho global do sistema local de
saúde. Nesses municípios, a DEA indica: Baixa eficiência técnica global (CRS);
Baixa eficiência técnica pura (VRS); Baixa eficiência de escala (SCALE).
De acordo com Farrell (1957) e Coelli et al. (2005), essa condição indica
uma distância expressiva em relação à fronteira ótima de produção. O problema
tende a se intensificar em contextos marcados pela fragmentação das políticas,
pela baixa integração entre os diferentes níveis de governo e pela fragilidade dos
mecanismos de transparência (Schenkman; Almeida, 2024).
Diretrizes
Para esse grupo, as diretrizes precisam ser sistêmicas, envolvendo:
.
.
.
.
.
.
.
Planejamento e governança integrados;
Gestão de pessoas (fixação e valorização de profissionais);
Fortalecimento da prevenção e promoção;
Integração saúde–meio ambiente;
Tecnologia e interoperabilidade;
Transparência e controle social;
Sustentabilidade e parcerias.
Framework de Mitigação
Quadro 11 – Framework de mitigação da ineficiência total
Dimensão Crítica
Ação Proposta
Resultado Esperado
Governança e
Planejamento
Criar planos integrados com metas e
prazos monitoráveis (ISO 9001)
Coordenação e coerência
institucional
Políticas de fixação e capacitação
continuada (Schenkman; Almeida,
2024)
Redução da rotatividade e
melhoria da eficiência técnica
Gestão de Pessoas
Prevenção e
Promoção
Expansão de programas vacinais e de Redução de internações e
atenção básica custos futuros
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Integração Saúde–
Ambiente
Ações intersetoriais para mitigar
impactos ambientais na saúde
Sustentabilidade e proteção
populacional
Gestão de dados eficiente e
decisões baseadas em
evidências
Tecnologia e
Inovação
Digitalização de processos e
interoperabilidade entre sistemas
Transparência e
Controle Social
Portais de dados abertos e conselhos Aumento da accountability e
participativos
engajamento social
Sustentabilidade e
Parcerias
Incentivo a PPPs e práticas de
economia circular
Continuidade da oferta e
redução do desperdício
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em ISSO 9001 (2023), Schenkman e Almeida (2024),
Lima (2023), Pignati et al. (2022) e Silva e Silveira Neto (2019).
As ações propostas abrangem aspectos institucionais, organizacionais e
operacionais, incluindo o fortalecimento da governança e do planejamento, o
desenvolvimento da gestão de pessoas, a ampliação das ações de prevenção e
promoção da saúde, bem como a incorporação de tecnologias e mecanismos de
transparência. Em conjunto, essas iniciativas buscam promover maior coordenação
institucional, melhorar a qualidade da gestão pública e fortalecer a sustentabilidade
das políticas de saúde.
Implementação da Diretriz (Roadmap)
.
.
.
0–90 dias:
Criação do comitê interinstitucional;
Definição da linha de base (baseline).
90–180 dias:
Interoperabilidade de sistemas (regulação, prontuário, e-SUS) ;
Formalização de contratos e consórcios.
180–360 dias:
Expansão de parcerias, consolidação da governança;
Re-dea para medir ganhos globais.
Métricas-Alvo
As metas de desempenho foram definidas a partir de evidências empíricas,
literatura internacional sobre eficiência técnica e práticas de benchmarking em
sistemas públicos (Farrell, 1957; Coelli et al., 2005). A eficiência total busca o
equilíbrio simultâneo entre eficiência técnica global (CRS), eficiência técnica pura
(VRS) e eficiência de escala (SCALE), refletindo uma operação em sua fronteira
ótima de produção.
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Quadro 12 – Metas e fundamentos para melhoria da eficiência total
Meta
Fundamento
Objetivo Quantitativo
Alcance de eficiência plena nos
Elevar todos os escores à fronteira
CRS/VRS/SCALE → 1
três modelos DEA (Farrell, 1957; eficiente, refletindo uso ótimo de
Coelli et al., 2005)
recursos.
Reduzir em 10% os óbitos infantis
como reflexo da melhoria na
atenção primária.
Relação entre cobertura básica
e desfechos sanitários
Mortalidade Infantil −10%
Indicador de qualidade
assistencial e acesso ao
cuidado gestacional
Aumentar em 5 pontos percentuais
a proporção de gestantes com
sete ou mais consultas.
Pré-natal 7+ +5 p.p.
Parâmetro de efetividade
preventiva (PNI/MS, 2023)
Elevar em 5 p.p. a cobertura
vacinal total.
Cobertura Vacinal +5 p.p.
Reduzir em 10% o custo total em
saúde sem comprometer a
qualidade da assistência.
Ganhos de escala e redução de
redundâncias administrativas
Custo Total −10%
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em Farrell (1957), Coelli et al. (2005), Schenkman e
Almeida (2024) e Ministério da Saúde (2023).
As metas combinam indicadores de eficiência produtiva, desempenho
assistencial e racionalização de custos, refletindo uma abordagem integrada da
gestão em saúde. De modo geral, os objetivos buscam elevar os escores de
eficiência nos modelos DEA (CRS, VRS e SCALE), ao mesmo tempo em que
promovem melhorias nos resultados sanitários, como redução da mortalidade
infantil, ampliação do acompanhamento pré-natal e aumento da cobertura vacinal.
Esses parâmetros permitem monitorar de forma objetiva os avanços na eficiência
do sistema de saúde e na qualidade da assistência prestada à população.
Riscos e Estratégias de Mitigação
A efetividade das ações depende da capacidade institucional de mitigar
riscos operacionais, financeiros e tecnológicos. O Quadro 13 apresenta os
principais riscos identificados e as respectivas estratégias de mitigação.
Quadro 13 – Riscos identificados e estratégias de mitigação da ineficiência total
Risco Identificado
Impacto Potencial
Estratégia de Mitigação
Capacitação técnica continuada e
apoio operacional dos consórcios
regionais
Dificuldade de transformar
planos em ações concretas
Execução limitada
Criação de fundos de
cofinanciamento intermunicipal e
diversificação de fontes
Interrupção de programas
e insuficiência de recursos
Financiamento restrito
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Estabelecimento de comitês
Desalinhamento entre
entes federativos e
parceiros privados
Coordenação
intergovernamental frágil
intergovernamentais de
monitoramento e pactuação
contínua
Baixa adesão de equipes e Programas de sensibilização,
Resistência institucional
Atrasos tecnológicos
lideranças às novas
diretrizes
incentivos e feedback de
resultados
Planejamento técnico prévio,
suporte regional e manutenção
contratual preventiva
Falhas na implantação de
sistemas interoperáveis
Fonte: Elaboração própria (2025), com base em Schenkman e Almeida (2024), Lima (2023) e Banco
Mundial (2017).
Observa-se que os desafios envolvem limitações na execução das ações,
restrições financeiras, fragilidade na coordenação entre diferentes níveis de
governo, resistência institucional e dificuldades tecnológicas. As estratégias de
mitigação propostas buscam fortalecer a capacidade técnica e institucional dos
municípios, ampliar mecanismos de cooperação intergovernamental e garantir
maior estabilidade operacional e financeira para a implementação das ações
previstas.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo avaliou a eficiência relativa na aplicação dos recursos públicos
em saúde nos municípios de Mato Grosso por meio da metodologia DEA. Os
resultados indicaram forte heterogeneidade entre os municípios, com
predominância de algum nível de ineficiência ao longo do período analisado.
Observou-se que o desempenho municipal depende não apenas do volume de
recursos disponíveis, mas principalmente da capacidade gerencial e da
organização da rede de serviços.
A partir do diagnóstico obtido, foram propostas diretrizes de boas práticas
voltadas ao fortalecimento da governança, à qualificação dos gestores, ao uso de
indicadores de desempenho e à ampliação da transparência e do controle social.
Também se destacam o uso de tecnologias digitais e o aprimoramento da
regionalização da rede de saúde como instrumentos relevantes para melhorar a
eficiência.
Embora o estudo apresente limitações relacionadas à disponibilidade de
dados e ao caráter relativo da DEA, os resultados oferecem evidências úteis para
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a gestão pública. As diretrizes propostas podem contribuir para decisões mais
eficientes na alocação de recursos e servir como referência para outros contextos
com desafios semelhantes.
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p.
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governança pública e seu efeito na gestão de recursos públicos. Revista Ibero-
Americana de Humanidades, Ciências e Educação (REASE), v. 11, n. 5, p.
BENTO, Leonardo Valles. Governança e governabilidade na reforma do Estado:
entre eficiência administrativa e legitimidade democrática. Revista de
Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 53, n. 3, p. 597-615, 2019.
BANCO MUNDIAL. Um ajuste justo: eficiência e equidade do gasto público no
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BANKER, R. D.; CHARNES, A.; COOPER, W. W. Some models for estimating
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CHARNES, A.; COOPER, W. W.; RHODES, E. Measuring the efficiency of decision
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COELLI, T. J.; RAO, D. S. P.; O’DONNELL, C. J.; BATTESE, G. E. An introduction
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DANIEL, L. P. Eficiência na oferta de serviços públicos de saúde nos
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Economia Aplicada) – Universidade Federal de Viçosa, Viçosa, 2011. Disponível
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de Mato Grosso. Revista de Estudos Sociais, v. 22, n. 44, 2020. Disponível em:
Revista de Estudos em Organizações e Controladoria - REOC, ISSN 2763-9673, UNICENTRO, Irati-PR, v. 5, n. 1, p. 84-121,
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